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名称 深刻理解耕地保护的新使命新要求
发布机构 信息中心 索引号 2189234/2017-00651
主题分类 政策解读 文号 2189234/2017-00651
发布日期 2017-04-21 主题词

深刻理解耕地保护的新使命新要求

发布日期:2017-04-21 15:18 信息来源:信息中心 访问量:? 字体 :[ 大 ][ 中 ][ 小 ]

深刻理解耕地保护的新使命新要求


■国土资源部调控和监测司巡视员 董祚继

 

近日,中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(以下简称《意见》〉,明确了新时期耕地保护的总体目标、重点任务和重大政策举措,为加强和改进耕地保护工作提供了根本遵循。深入学习和贯彻落实好《意见》,是当前各级国土资源部门的重要任务。

 

一、推进“五位一体”总体布局的重大举措

 

党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局。《意见》立足耕地的多重功能,对加强和改进耕地保护工作进行了总体部署,是统筹推进“五位一体”总体布局的重大举措。

首先,耕地保护事关经济平稳健康发展。农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础,耕地则是农业的基础。研究表明,人类生命活动80%以上的热量、75%以上的蛋白质和88%的食物均来自于耕地,95%以上的肉蛋奶产量由农副产品转化而来。耕地也是轻工业基本原料的主要来源,没有耕地提供的不断增长的原料支持,就没有工业的持续平稳发展。粮食问题本身也是经济问题,每一次粮食短缺都带来粮价高涨,并推动社会物价总水平的上涨,对此要未雨绸缪。其次,耕地保护事关政治昌明。对于一个有着十几亿人口、人均耕地不足世界平均数40%的大国来说,解决全体人民的吃饭问题既是头等经济大事,也是头等政治大事。耕地及其承包经营权的稳定,对于仍然生活在农村的6亿居民来说,是平等保护土地产权、维护社会公平正义的基石。第三,耕地保护事关社会稳定。耕地产能的稳定不仅在经济社会平稳健康发展大局中发挥着压舱石的作用,对于广大农民来说,更是基本的生活保障。目前以常住人口计算的城镇化率达到57.35%,但城镇化质量不高,2亿多进城农民工及其随迁家属未能融入城市社会,这些人易受经济波动和城镇就业状况影响,耕地是他们的安身之所。目前仍有几千万贫困人口,耕地是这部分人解决温饱、脱贫致富的基础工具。第四,耕地保护事关文化传承。农耕活动不仅具有传承文明的文化教育功能,其特有的景观文化也使之成为重要的旅游休闲地。以耕地为主体的乡土风情承载了许多游子的“乡愁”,寄托着都市人的复杂情感,是现代都市文明不可或缺的重要补充。最后,耕地保护事关生态文明。一方面,耕地系统本身具有巨大的生态价值,在有机物质生产、维持大气二氧化碳和氧气的平衡、营养物质的循环和储存、涵养水源以及对环境污染的净化等方面,具有重要的生态服务功能;另一方面,平原地区耕地大量减少,导致山区、草原地区不得不开垦了部分不稳定耕地或边际土地,加剧了水土流失和土地退化,成为不可忽视的生态环境问题。

正是基于耕地的多重功能及其对“五位一体”总体布局的基础作用,《意见》强调,“耕地是我国最为宝贵的资源”,“像保护大熊猫一样保护耕地”,“绝不能有闪失”。落实这一战略定位和要求,就是“着力加强耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”。一是坚持数量保护,夯实产能基础。不再强调耕地总量动态平衡,不等于耕地数量不重要了。没有质量的数量是无源之水,没有数量的质量是无本之木,耕地数量仍然是国家粮食安全的基本物质保障。《意见》强调牢牢守住耕地红线,明确“到2020年,全国耕地保有量不少于18.65亿亩,永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩已经确定的耕地红线绝不能突破,已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。二是强化质量保护,提高耕地产能。在坚持数量管护的基础上,进一步加强耕地质量保护与提升,是新时期耕地保护的突出任务。《意见》把耕地质量保护放在突出位置,明确提出耕地质量有提升和到2020确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田的目标,强调坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象,并提出大规模建设高标准农田等一系列措施。三是注重生态保护,促进生态平衡。耕地保护与生态保护都是生态文明建设的主要内容,二者相辅相成,但在一定条件下又相互制约。《意见》强调,在严格保护生态前提下,科学划定宜耕土地后备资源范围,禁止开垦严重沙化土地和陡坡地;有序开展退耕还林还草,既不得将确需退耕还林还草的耕地划为永久基本农田,不得将已退耕还林还草的土地纳入土地整治项目,也不得擅自将永久基本农田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地纳入退耕范围。

归结起来,从数量保护转向数量质量生态“三位一体”保护,是统筹推进“五位一体”总体布局的必然要求,也是耕地保护制度的重大创新,我们必须积极跟进、主动作为。

 

二、深化供给侧结构性改革的重大行动

 

《意见》辩证把握耕地保护“变”与“不变”的关系,坚持用经济发展新常态的大逻辑来统一思想认识,用稳中求进总基调来统筹工作布局,用深化供给侧结构性改革的主线来明确工作重点。突出表现在,将加强和改进耕地保护与推进农业供给侧结构性改革、振兴实体经济有机结合,既坚持耕地保护力度不减,又促进供给侧结构性改革落地见效。

农业是自然再生产与经济再生产相交织的过程,对土地的依赖远远离于其他产业,推进农业供给侧结构性改革对加强和改进耕地保护工作提出了新的更高要求。《意见》着力通过改革创新,进一步落实好最严格的耕地保护制度,为农业供给侧结构性改革奠定坚实物质基础。一是突出问题导向,严格永久基本农田划定和保护。占耕地保有量80%以上的永久基本农田,是我国耕地的主体,是国家粮食安全的基本依托。任何情况下都不能削弱永久基本农田保护,这既是稳定粮食综合生产能力的关键,也是推进农业供给侧结构性改革的前提。《意见》将严格永久基本农田划定和保护与规划调整、产权保护、多规合一、建设选址紧密结合,极具针对性,有利于堵住现行制度执行中存在的“漏洞”。二是强化目标导向,改进耕地占补平衡管理。推进农业供给侧结构性改革与以往抓农业农村工作相比,既要促进数量平衡,更要提升质量效益;既要调整生产结构,更要优化产业结构。《意见》把握新形势新要求,在坚持耕地占补平衡制度基础上,着力改进管理方式。特别是明确以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充的原则,以及提出统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦,新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务等,有利于改变占补平衡中重数量轻质量、重生产轻效益、重工程轻管理的状况。三是坚持战略引领,保障耕地资源可持续利用。推进农业供给侧结构性改革要处理好短期和长期的关系,既重视化解当前突出矛盾,更注重构建长效机制、培育中长期发展动力。粮食生产从短期看需要去库存、调结构,但长期来看,主要农产品需求仍呈现上升态势,保产能、防不足依然是主要任务。解决好这一对矛盾,根本出路是实施藏粮于地、藏粮于技战略。《意见》围绕这一战略的实施,提出统筹推进耕地休养生息、积极稳妥推进耕地轮作休耕试点、因地制宜实行保护性耕作制度等措施,对提升耕地产能、保障耕地可持续利用具有战略意义。

振兴实体经济是供给侧结构性改革的重要任务,也是土地管理服务经济发展的主战场。应该看到,一方面,耕地后备资源不断减少,生态环境约束日益强化,支持发展不能简单依赖增加用地、占用耕地,而要更多依靠创新;另一方面,市场化深入发展,区域、城乡之间要素自由流动和平等交换更加迫切,进一步推进土地资源配置制度创新的条件也已成熟。《意见》注重处理好经济发展与保护耕地的关系,坚持以制度创新破解保障与保护“两难”。一是以节约集约用地缓解建设占用耕地压力。坚持最严格的节约用地制度,实施建设用地总量和强度双控行动,盘活利用存量建设用地,推进建设用地二级市场改革试点,促进城镇低效用地再开发。二是规范省域内补充耕地指标调剂管理。县(市、区)政府无法在本行政辖区内实现耕地占补平衡的,可在市域内相邻的县(市、区)调剂补充,仍无法实现耕地占补平衡的可在省域内资源条件相似的地区调剂补充。二是探索补充耕地国家统筹。耕地后备资源严重匮乏的直辖市,新增建设占用耕地后,新开垦耕地数量不足以补充所占耕地数量的,可向国务院申请国家统筹;资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省份,对由于实施国家重大建设项目造成的补充耕地缺口,可向国务院申请国家统筹。上述措施,在严格落实耕地保护责任的同时,有利于拓展供地渠道、降低用地成本、优化资源配置,可有效改善实体经济发展的用地条件,是供给侧结构性改革的应有之义。

 

三、构建耕地保护新格局的系统工程

 

保护耕地是一项极其复杂的社会管理系统工程。《意见》直面矛盾,深入总结长期实践经验,按照管控建设并重、激励约束并举、责权利相统一的思路,着力健全利益机制,完善政策体系,促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。

一是着力加强管控性保护。重点是强化土地用途管制,这是国际通行的做法,也是政府的基本职能。《意见》强调,充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用,从严控制建设占用耕地特别是优质耕地;实行新增建设用地计划安排与土地节约集约利用水平、补充耕地能力挂钩;探索建立土地用途转用许可制,强化非农建设占用耕地的转用管控。

二是大力推进建设性保护。从提升耕地产能出发,在严控耕地用途改变的同时,必须更加重视质量建设。《意见》要求,大规模建设高标准农田,建立政府主导、社会参与的工作机制;全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用,将中低质量的耕地纳入高标准农田建设范围,开展退化耕地综合治理等;加强耕地质量调查评价与监测,定期对全国耕地质量和耕地产能水平进行全面评价并发布评价结果。

三是加快实施激励性保护。理顺利益关系、健全经济激励机制,是耕地保护的治本之策。《意见》提出,积极推进中央和地方各级涉农资金整合,按照谁保护、谁受益的原则,加大耕地保护补偿力度;实行跨地区补充耕地的利益调节,支持耕地后备资源丰富的国家重点扶贫地区有序推进土地整治增加耕地,补充耕地指标可对口向省域内经济发达地区调剂,调剂收益由县级政府通过预算安排用于耕地保护、农业生产和农村经济社会发展。

四是严格耕地保护监管考核。为推动各项政策的落实,《意见》首次提出,地方各级党委和政府要切实担负起保护耕地的主体责任,地方各级政府主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任;扩大全天候遥感监测范围,强化耕地保护全流程监管;考核体系;完善省级政府耕地保护责任目标考核办法,实行耕地保护党政同责等。

上述一系列“硬措施”系统性强、指向明确、切实管用,将有力保障《意见》的落实。

总之,《意见》的出台意义重大,影响深远。我们要深刻理解《意见》的内涵要义,不折不扣落实《意见》要求,努力开创耕地保护工作的崭新局面。

 

 

 


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深刻理解耕地保护的新使命新要求

信息中心 2017-04-21

深刻理解耕地保护的新使命新要求


■国土资源部调控和监测司巡视员 董祚继

 

近日,中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(以下简称《意见》〉,明确了新时期耕地保护的总体目标、重点任务和重大政策举措,为加强和改进耕地保护工作提供了根本遵循。深入学习和贯彻落实好《意见》,是当前各级国土资源部门的重要任务。

 

一、推进“五位一体”总体布局的重大举措

 

党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局。《意见》立足耕地的多重功能,对加强和改进耕地保护工作进行了总体部署,是统筹推进“五位一体”总体布局的重大举措。

首先,耕地保护事关经济平稳健康发展。农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础,耕地则是农业的基础。研究表明,人类生命活动80%以上的热量、75%以上的蛋白质和88%的食物均来自于耕地,95%以上的肉蛋奶产量由农副产品转化而来。耕地也是轻工业基本原料的主要来源,没有耕地提供的不断增长的原料支持,就没有工业的持续平稳发展。粮食问题本身也是经济问题,每一次粮食短缺都带来粮价高涨,并推动社会物价总水平的上涨,对此要未雨绸缪。其次,耕地保护事关政治昌明。对于一个有着十几亿人口、人均耕地不足世界平均数40%的大国来说,解决全体人民的吃饭问题既是头等经济大事,也是头等政治大事。耕地及其承包经营权的稳定,对于仍然生活在农村的6亿居民来说,是平等保护土地产权、维护社会公平正义的基石。第三,耕地保护事关社会稳定。耕地产能的稳定不仅在经济社会平稳健康发展大局中发挥着压舱石的作用,对于广大农民来说,更是基本的生活保障。目前以常住人口计算的城镇化率达到57.35%,但城镇化质量不高,2亿多进城农民工及其随迁家属未能融入城市社会,这些人易受经济波动和城镇就业状况影响,耕地是他们的安身之所。目前仍有几千万贫困人口,耕地是这部分人解决温饱、脱贫致富的基础工具。第四,耕地保护事关文化传承。农耕活动不仅具有传承文明的文化教育功能,其特有的景观文化也使之成为重要的旅游休闲地。以耕地为主体的乡土风情承载了许多游子的“乡愁”,寄托着都市人的复杂情感,是现代都市文明不可或缺的重要补充。最后,耕地保护事关生态文明。一方面,耕地系统本身具有巨大的生态价值,在有机物质生产、维持大气二氧化碳和氧气的平衡、营养物质的循环和储存、涵养水源以及对环境污染的净化等方面,具有重要的生态服务功能;另一方面,平原地区耕地大量减少,导致山区、草原地区不得不开垦了部分不稳定耕地或边际土地,加剧了水土流失和土地退化,成为不可忽视的生态环境问题。

正是基于耕地的多重功能及其对“五位一体”总体布局的基础作用,《意见》强调,“耕地是我国最为宝贵的资源”,“像保护大熊猫一样保护耕地”,“绝不能有闪失”。落实这一战略定位和要求,就是“着力加强耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”。一是坚持数量保护,夯实产能基础。不再强调耕地总量动态平衡,不等于耕地数量不重要了。没有质量的数量是无源之水,没有数量的质量是无本之木,耕地数量仍然是国家粮食安全的基本物质保障。《意见》强调牢牢守住耕地红线,明确“到2020年,全国耕地保有量不少于18.65亿亩,永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩已经确定的耕地红线绝不能突破,已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。二是强化质量保护,提高耕地产能。在坚持数量管护的基础上,进一步加强耕地质量保护与提升,是新时期耕地保护的突出任务。《意见》把耕地质量保护放在突出位置,明确提出耕地质量有提升和到2020确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田的目标,强调坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象,并提出大规模建设高标准农田等一系列措施。三是注重生态保护,促进生态平衡。耕地保护与生态保护都是生态文明建设的主要内容,二者相辅相成,但在一定条件下又相互制约。《意见》强调,在严格保护生态前提下,科学划定宜耕土地后备资源范围,禁止开垦严重沙化土地和陡坡地;有序开展退耕还林还草,既不得将确需退耕还林还草的耕地划为永久基本农田,不得将已退耕还林还草的土地纳入土地整治项目,也不得擅自将永久基本农田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地纳入退耕范围。

归结起来,从数量保护转向数量质量生态“三位一体”保护,是统筹推进“五位一体”总体布局的必然要求,也是耕地保护制度的重大创新,我们必须积极跟进、主动作为。

 

二、深化供给侧结构性改革的重大行动

 

《意见》辩证把握耕地保护“变”与“不变”的关系,坚持用经济发展新常态的大逻辑来统一思想认识,用稳中求进总基调来统筹工作布局,用深化供给侧结构性改革的主线来明确工作重点。突出表现在,将加强和改进耕地保护与推进农业供给侧结构性改革、振兴实体经济有机结合,既坚持耕地保护力度不减,又促进供给侧结构性改革落地见效。

农业是自然再生产与经济再生产相交织的过程,对土地的依赖远远离于其他产业,推进农业供给侧结构性改革对加强和改进耕地保护工作提出了新的更高要求。《意见》着力通过改革创新,进一步落实好最严格的耕地保护制度,为农业供给侧结构性改革奠定坚实物质基础。一是突出问题导向,严格永久基本农田划定和保护。占耕地保有量80%以上的永久基本农田,是我国耕地的主体,是国家粮食安全的基本依托。任何情况下都不能削弱永久基本农田保护,这既是稳定粮食综合生产能力的关键,也是推进农业供给侧结构性改革的前提。《意见》将严格永久基本农田划定和保护与规划调整、产权保护、多规合一、建设选址紧密结合,极具针对性,有利于堵住现行制度执行中存在的“漏洞”。二是强化目标导向,改进耕地占补平衡管理。推进农业供给侧结构性改革与以往抓农业农村工作相比,既要促进数量平衡,更要提升质量效益;既要调整生产结构,更要优化产业结构。《意见》把握新形势新要求,在坚持耕地占补平衡制度基础上,着力改进管理方式。特别是明确以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充的原则,以及提出统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦,新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务等,有利于改变占补平衡中重数量轻质量、重生产轻效益、重工程轻管理的状况。三是坚持战略引领,保障耕地资源可持续利用。推进农业供给侧结构性改革要处理好短期和长期的关系,既重视化解当前突出矛盾,更注重构建长效机制、培育中长期发展动力。粮食生产从短期看需要去库存、调结构,但长期来看,主要农产品需求仍呈现上升态势,保产能、防不足依然是主要任务。解决好这一对矛盾,根本出路是实施藏粮于地、藏粮于技战略。《意见》围绕这一战略的实施,提出统筹推进耕地休养生息、积极稳妥推进耕地轮作休耕试点、因地制宜实行保护性耕作制度等措施,对提升耕地产能、保障耕地可持续利用具有战略意义。

振兴实体经济是供给侧结构性改革的重要任务,也是土地管理服务经济发展的主战场。应该看到,一方面,耕地后备资源不断减少,生态环境约束日益强化,支持发展不能简单依赖增加用地、占用耕地,而要更多依靠创新;另一方面,市场化深入发展,区域、城乡之间要素自由流动和平等交换更加迫切,进一步推进土地资源配置制度创新的条件也已成熟。《意见》注重处理好经济发展与保护耕地的关系,坚持以制度创新破解保障与保护“两难”。一是以节约集约用地缓解建设占用耕地压力。坚持最严格的节约用地制度,实施建设用地总量和强度双控行动,盘活利用存量建设用地,推进建设用地二级市场改革试点,促进城镇低效用地再开发。二是规范省域内补充耕地指标调剂管理。县(市、区)政府无法在本行政辖区内实现耕地占补平衡的,可在市域内相邻的县(市、区)调剂补充,仍无法实现耕地占补平衡的可在省域内资源条件相似的地区调剂补充。二是探索补充耕地国家统筹。耕地后备资源严重匮乏的直辖市,新增建设占用耕地后,新开垦耕地数量不足以补充所占耕地数量的,可向国务院申请国家统筹;资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省份,对由于实施国家重大建设项目造成的补充耕地缺口,可向国务院申请国家统筹。上述措施,在严格落实耕地保护责任的同时,有利于拓展供地渠道、降低用地成本、优化资源配置,可有效改善实体经济发展的用地条件,是供给侧结构性改革的应有之义。

 

三、构建耕地保护新格局的系统工程

 

保护耕地是一项极其复杂的社会管理系统工程。《意见》直面矛盾,深入总结长期实践经验,按照管控建设并重、激励约束并举、责权利相统一的思路,着力健全利益机制,完善政策体系,促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。

一是着力加强管控性保护。重点是强化土地用途管制,这是国际通行的做法,也是政府的基本职能。《意见》强调,充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用,从严控制建设占用耕地特别是优质耕地;实行新增建设用地计划安排与土地节约集约利用水平、补充耕地能力挂钩;探索建立土地用途转用许可制,强化非农建设占用耕地的转用管控。

二是大力推进建设性保护。从提升耕地产能出发,在严控耕地用途改变的同时,必须更加重视质量建设。《意见》要求,大规模建设高标准农田,建立政府主导、社会参与的工作机制;全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用,将中低质量的耕地纳入高标准农田建设范围,开展退化耕地综合治理等;加强耕地质量调查评价与监测,定期对全国耕地质量和耕地产能水平进行全面评价并发布评价结果。

三是加快实施激励性保护。理顺利益关系、健全经济激励机制,是耕地保护的治本之策。《意见》提出,积极推进中央和地方各级涉农资金整合,按照谁保护、谁受益的原则,加大耕地保护补偿力度;实行跨地区补充耕地的利益调节,支持耕地后备资源丰富的国家重点扶贫地区有序推进土地整治增加耕地,补充耕地指标可对口向省域内经济发达地区调剂,调剂收益由县级政府通过预算安排用于耕地保护、农业生产和农村经济社会发展。

四是严格耕地保护监管考核。为推动各项政策的落实,《意见》首次提出,地方各级党委和政府要切实担负起保护耕地的主体责任,地方各级政府主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任;扩大全天候遥感监测范围,强化耕地保护全流程监管;考核体系;完善省级政府耕地保护责任目标考核办法,实行耕地保护党政同责等。

上述一系列“硬措施”系统性强、指向明确、切实管用,将有力保障《意见》的落实。

总之,《意见》的出台意义重大,影响深远。我们要深刻理解《意见》的内涵要义,不折不扣落实《意见》要求,努力开创耕地保护工作的崭新局面。