科技发展
您当前的位置 > 首页 > 科技发展
名称 我国鼓励煤层气产业发展的创新政策研究
发布机构 科技外事处 索引号 2189234/2020-00262
主题分类 科技发展 文号
发布日期 2020-12-25 主题词

我国鼓励煤层气产业发展的创新政策研究

发布日期:2020-12-25 17:28 信息来源:科技外事处 访问量:? 字体 :[ 大 ][ 中 ][ 小 ]

我国鼓励煤层气产业发展的创新政策研究

我国煤层气地质资源储量丰富。根据自然资源部公布的2015年全国油气资源动态评价成果,埋深在2000m以浅的煤层气资源量达30万亿m3,其中可采资源量达到12.5万亿m3,几乎相当于天然气可采资源量的1/4。考虑到中国天然气资源相对匮乏,国内供给能力不足,我国丰富的煤层气资源储量为保障天然气供应提供了有效的补充。经过多年的发展,我国煤层气勘探开发已经取得了一定成果,煤层气产量不断增长。根据“十三五”规划目标,2020年煤层气产量计划达到100亿m3,这对于当前我国的煤层气产业来说,仍然是一个较大的挑战。

我国是煤炭生产和消费大国,且煤种丰富,从褐煤到无烟煤均有分布,煤层气资源在各煤阶中的分布较为均匀。一方面我国煤层气资源的赋存条件复杂,给我国煤层气开发工程带来了较大的技术难度,煤层气开发项目的经济比较差;另一方面,由于煤层气区块间的地质条件差别较大,煤层气开采技术通常不具有普适性,新区块的开发则需要研发与之相适应的开采技术。坚持科技创新是保障我国煤层气产业快速可持续发展的有效途经。

1煤层气产业创新政策

我国地面煤层气勘探开发开始于20世纪80年代。为了合理开发利用煤层气资源,加强对其勘探开发的管理,原煤炭工业部于1994年颁布了《煤层气勘探开发管理暂行规定》。此后,国家陆续颁布多项煤层气政策文件。《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》(财税[200716号)、《关于“十三五”期间煤层气(瓦斯)开发利用补贴标准的通知》、《煤层气产业政策》等文件分别从税收、补贴、价格、资源利用、对外合作、产业规制等多个方面鼓励和促进了煤层气产业的发展,我国煤层气勘探开发不断取得新的进展。然而,煤层气矿业权与煤炭矿业权重叠问题仍未完全解决、煤层气扶持力度仍相对较弱、部分政策落实不到位等问题仍待解决,相关政策仍需进一步完善。我国已有许多学者对煤层气法规、政策相关问题展开研究;此外,宋晓丹等总结了煤层气现行政策,并分析了其执行情况和效果;穆福元等总结了由现行政策构建的煤层气产业运行规则,并分析了其问题及完善方向;张夏等则对煤层气发展中的优惠扶植政策进行了分析。但总的来说,缺乏政策对行业影响机理的研究,且大部分政策研究缺乏整体性与系统性。

制定和实施煤层气产业创新政策是为了通过影响煤层气产业创新活动和创新过程,达到促进产业发展的目的。近年来,“创新政策”一词的使用日益频繁,许多学者针对公共政策对创新活动的促进作用进行了分析研究。但对创新政策仍然缺乏一个统一的认知,学者们分别给出了不同的定义。ROTHWELL等把创新政策定义为科技政策和产业政策组合。KUHLMANN将创新政策定义为所有关于科学、教育、研究、技术政策和工业现代化国家计划的整合,这些政策与工业、环境、劳工和社会政策相重叠。RODRIGUEZ等认为创新政策是指一系列以提高创新活动的数量和效率为目的的行动。BORRAS等认为创新政策包括所有公共组织采取的、对创新过程产生影响的行动。根据创新政策的定义,本文中的煤层气产业创新政策是指影响煤层气产业创新过程的一系列政策,包括煤层气产业相关的科技政策、产业政策、财政政策以及税收政策等。

本文以煤层气产业创新政策为研究对象,选取具有代表性的政策文本,并逐条分析文本中的条文。结合政策工具分类,综合分析各类政策工具在创新政策中的应用以及对煤层气产业发展的影响机理。

2政策工具的分类

政策主体借助一系列的政策工具组合来影响创新的过程,同时政策工具的选择也是制定创新政策的一部分。在以往关于政策工具的研究中,不同学者提出了多种政策工具分类方法。其中,ROTHWELL等提出的政策工具分类方法取得了大部分学者的认同并广泛运用在之后的研究中。根据这一分类标准,政策工具可以划分为供给类政策工具、环境类政策工具和需求类政策工具三大类。这三大类政策工具又可以具体划分为12个小类,政策工具的分类及解释。各种政策工具通过作用于不同的目标,从各个方面促进创新活动,其对目、标的影响和作用机理。根据这一政策工具分类方法,结合煤层气产生相关政策,对各类政策工具的作用机理及其在鼓励煤层气产业发展中的作用进行分析。

2.1供给类政策工具

供给类政策工具是指政府通过对人才资源、信息、技术、资金等的支持,激励煤层气产业研发活动,推动产业技术创新。其中政府通过公营事业直接促进科技研发,科学与技术通过促进技术相关的知识积累及人力资本的提升激励研发活动。教育与培训和资讯服务可以通过促进知识和人力资源积累或市场信息的流通和管理技能的提升,从而促进科技研发。在我国当前颁布和实施的煤层气产业创新政策中,这四类供给类政策工具均有涉及。煤层气产业创新政策中,公营事业主要通过建立煤层气示范工程,引导新技术利用,促进产业创新。科学与技术是运用较多的供给类政策工具。政府通过实施重大专项、建立工程(技术)研究中心、重点实验室等创新平台等,促进知识积累,进而促进新技术研发和利用等来促进产业创新。教育与培训通过教育资源的整合、教育机制的完善以及职业培训等,加强煤层气行业相关人才培养,提升人力资本,为科技创新与产业发展积蓄力量。资讯服务则通过提供技术咨询等促进了相关知识在煤层气行业的传播,从而促进产业创新。

2.2环境类政策工具

环境类政策工具是煤层气产业政策中研究较多的一类,许多学者针对其中某一具体分类的政策进行分析。表3列出了几个典型的环境类政策工具的范例。其中环境类政策工具对煤层气产业创新的影响主要体现在以下几个方面:经济激励,如贷款贴息、税收优惠等;规范行业秩序,如煤层气生产技术标准的制定、监管等以及各种鼓励煤层气产业发展的相关措施等。环境类政策工具对创新的促进作用既可以通过激励供给侧实现,也可以通过激励需求侧实现。在煤层气产业中,大多数环境类政策工具都通过刺激供给侧来影响煤层气产业的创新活动。如表3中对煤层气抽采项目提供资金补助或贷款贴息,以及免征资源税等税收优惠政策,减少了参与者的成本,间接提高了项目参与者的积极性,以吸引更多的投资者参与到煤层气行业。当然,也有部分政策针对煤层气利用,如发电等给出了一定的鼓励措施,通过促进煤层气利用,影响煤层气需求国内市场,从而间接促进产业创新。在煤层气产业创新系统中,环境类政策工具大多不直接作用于产业创新活动,而是通过各种手段对产业创新活动起到间接的促进作用。

2.3需求类政策工具

需求类政策工具通过影响国内或国际市场,促进煤层气利用,间接促进产业创新。在需求类政策工具中,公共服务和政府采购通过影响国内市场达到影响创新活动的目的,而海外机构和贸易管制则是作用于国际市场。我国煤层气产业即将进入快速发展阶段,当前阶段的产业发展重心仍在国内,在其相关政策中暂未发现海外机构和贸易管制类政策工具的运用。影响煤层气国内需求市场的相关政策条文也应用较少,仅涉及公共服务类政策工具,主要集中在煤层气输送方面,如完善煤层气(煤矿瓦斯)输送利用基础设施、统筹规划建设煤层气规模化开发区块输气管网等基础设施等相关政策。这些政策工具通过加强煤层气运输管网等基础设施建设,为煤层气利用提供保障,间接刺激产业创新活动。

3政策工具的使用及变迁

本文以政策条款为基础对煤层气产业创新政策中使用的政策工具进行数量分析。研究选取的创新政策样本为具有代表性的煤层气产业相关的创新政策文本,包括28份政策文本中548条政策条文。以选取的样本为基础,分析了政策工具的使用及变迁。

3.1政策工具的使用

在选取的创新政策样本中,2017年政策工具累计使用511次(部分政策条文采用了多种政策工具。在2017年已废止的政策条文此处未计入)。三大类政策工具中,使用最多的是环境类政策工具,占政策工具累计使用量的90%。环境类工具在于营造一个适合产业发展的环境,政府采用该类政策工具时,更多的是对煤层气产业创新的引导而非强制干涉。其中法规及管制、政策性策略分别使用310次和123次,是环境类政策工具中主要使用的两个细类。

法规及管制类政策工具的使用,促进了煤层气产业运行规则进一步完善,保障煤层气产业健康发展。使用法规及管制类政策工具较多的两个典型的政策文本为:①原国土资源部发布《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》(国土资发[2007]96号)完善了煤炭与煤层气综合勘察、开采管理的相关规定,且对煤层气和煤炭矿权重叠问题提出了具体解决方案;②国家安全生产监督管理总局颁布了《煤层气地面开采安全规程(试行)》,针对煤层气地面开采各环节的安全生产问题进行了详细的规定,弥补了煤层气行业安全生产标准缺失的问题,为从业人员安全以及产业健康发展提供了保障。而政策性策略是使用非常广泛的一类政策工具,许多政策文本中都有涉及,通过一系列非强制性措施、建议、规划等,指引产业的发展方向。2013年国家能源局发布的《煤层气产业政策》中多次采用政策性策略工具,达到促进煤层气产业发展的目的。

财务金融和税收优惠能够间接增加煤层气勘探开发项目收益,有效提高参与者的积极性,有助于产业的快速发展。涉及的政策条文通常较为具体,且针对性强。虽然这两类政策工具使用次数较少,但对于煤层气产业发展具有重要的促进作用.政府对煤层气产业的扶持力度一直是行业关注的重点,税收、补贴等政策通常被作为衡量政府扶持力度的重要参照。

相对于环境类政策工具,供给类和需求类政策工具的使用次数相对较少。供给类政策工具主要是通过公营事业和科学与技术开发两个细类,促进新技术的开发和应用。供给类政策工具的使用体现了政府强制介入,直接干预产业创新,如示范工程、科技重大专项、科技计划等。供给类政策工具的使用对于知识积累以及人才培养等创新能力的提升也具有重要意义。需求类政策工具在煤层气产业中的使用最为简单,主要是公共服务类,体现在促进和完善煤层气输送环节。这也与煤层气行业特性有关,我国煤层气的利用主要针对国内市场。另一方面煤层气是对天然气供应的一种有效补充,对天然气需求市场的影响也会影响煤层气需求。因此,较少直接针对煤层气需求进行直接干预。

3.2政策工具使用的变迁

我国历年煤层气产业技术创新政策中政策工具的累计使用数量情况。总体来说,在煤层气产业中各类政策工具的利用总数呈现上升趋势。这一趋势表明了我国政府自2010年以来持续采用各类政策工具,不断加大对煤层气产业的支持力度,促进煤层气产业创新活动。其中,政策工具使用量增长最快的是2012年,与2011年相比,政策工具的使用量增长了87%。主要原因是由于2012年国家安全生产监督管理总局颁布的《煤层气地面开采安全规程(试行)》,通过207个条款增强我国煤层气地面开采的安全管理。

4结论

1)环境类政策工具是煤层气产业创新政策中使用最多的政策工具,尤其是其中的法规及管制以及政策性策略。环境类政策工具的使用为促进煤层气产业创新活动提供了良好的环境。通过政策引导,能够更有效地调动煤层气项目参与者的积极性,从而吸引更多投资者,促进产业创新和发展。

2)供给类政策工具通过示范工程、科技重大专项、科技计划等措施促进煤层气产业创新,对于知识的积累和专业人才培养具有重要意义。需求类政策工具使用量最少,仅涉及公共服务类,通过保障煤层气输送,间接促进行业发展。

3)我国政策工具的使用总量呈现增长趋势,也说明了政府对煤层气产业的重视程度在不断增加,政策支持力度不断增大。

4)在三大类政策工具中,环境类政策工具使用量的占比缓慢下降,相应的供给类政策工具占比逐渐增长。政策工具使用结构的变化说明政府逐渐加大对煤层气行业人力、财力、物力的投入,更多地从供给侧促进技术的研发和应用。

5政策建议

5.1加强供给类政策工具的应用,促进煤层气产业技术创新

技术进步和技术创新在我国煤层气产业发展过程中起到重要的促进作用。我国煤层气成藏地质条件复杂、储存条件特殊,煤层气开发工程成功率低、经济性差。技术仍然是制约我国煤层气产业发展的关键性因素。加强供给类政策工具的应用,能够直接促进技术的研发和应用,并增加知识积累和相关人才培养,有效促进煤层气产业技术创新。

5.2增强政策工具作用效果,优化煤层气产业发展环境

虽然我国煤层气产业已取得了显著的发展,但距离“十三五”发展目标仍有较大差距。良好的产业发展环境对煤层气产业来说至关重要。煤层气行业环境类政策工具在各类政策工具的应用中一直占据较大比例,但当前我国煤层气产业仍然面临政策扶持力度不足等问题。增强政策工具,尤其是环境类政策工具的作用效果,对于加强政策的扶持力度、优化煤层气产业发展环境具有重要意义。

5.3综合使用各类政策工具,促进煤层气产业健康发展

不同政策工具在解决创新问题时具有其各自的针对性。充分考虑政策工具间的互补作用,通过各类政策工具组合,能够有效解决煤层气产业面临的关键性制约问题,促进煤层气产业健康发展。经过前期的发展,在各类政策的支持下,煤层气产业即将步入快速发展的阶段。伴随着产业发展阶段的转变,政府应综合考虑煤层气产业发展现状,采用多种政策工具组合的策略,从不同方面推动产业创新,促进煤层气产业健康发展。

摘自:《中国矿业》2020年第3

 

扫一扫在手机打开当前页

我国鼓励煤层气产业发展的创新政策研究

科技外事处 2020-12-25

我国鼓励煤层气产业发展的创新政策研究

我国煤层气地质资源储量丰富。根据自然资源部公布的2015年全国油气资源动态评价成果,埋深在2000m以浅的煤层气资源量达30万亿m3,其中可采资源量达到12.5万亿m3,几乎相当于天然气可采资源量的1/4。考虑到中国天然气资源相对匮乏,国内供给能力不足,我国丰富的煤层气资源储量为保障天然气供应提供了有效的补充。经过多年的发展,我国煤层气勘探开发已经取得了一定成果,煤层气产量不断增长。根据“十三五”规划目标,2020年煤层气产量计划达到100亿m3,这对于当前我国的煤层气产业来说,仍然是一个较大的挑战。

我国是煤炭生产和消费大国,且煤种丰富,从褐煤到无烟煤均有分布,煤层气资源在各煤阶中的分布较为均匀。一方面我国煤层气资源的赋存条件复杂,给我国煤层气开发工程带来了较大的技术难度,煤层气开发项目的经济比较差;另一方面,由于煤层气区块间的地质条件差别较大,煤层气开采技术通常不具有普适性,新区块的开发则需要研发与之相适应的开采技术。坚持科技创新是保障我国煤层气产业快速可持续发展的有效途经。

1煤层气产业创新政策

我国地面煤层气勘探开发开始于20世纪80年代。为了合理开发利用煤层气资源,加强对其勘探开发的管理,原煤炭工业部于1994年颁布了《煤层气勘探开发管理暂行规定》。此后,国家陆续颁布多项煤层气政策文件。《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》(财税[200716号)、《关于“十三五”期间煤层气(瓦斯)开发利用补贴标准的通知》、《煤层气产业政策》等文件分别从税收、补贴、价格、资源利用、对外合作、产业规制等多个方面鼓励和促进了煤层气产业的发展,我国煤层气勘探开发不断取得新的进展。然而,煤层气矿业权与煤炭矿业权重叠问题仍未完全解决、煤层气扶持力度仍相对较弱、部分政策落实不到位等问题仍待解决,相关政策仍需进一步完善。我国已有许多学者对煤层气法规、政策相关问题展开研究;此外,宋晓丹等总结了煤层气现行政策,并分析了其执行情况和效果;穆福元等总结了由现行政策构建的煤层气产业运行规则,并分析了其问题及完善方向;张夏等则对煤层气发展中的优惠扶植政策进行了分析。但总的来说,缺乏政策对行业影响机理的研究,且大部分政策研究缺乏整体性与系统性。

制定和实施煤层气产业创新政策是为了通过影响煤层气产业创新活动和创新过程,达到促进产业发展的目的。近年来,“创新政策”一词的使用日益频繁,许多学者针对公共政策对创新活动的促进作用进行了分析研究。但对创新政策仍然缺乏一个统一的认知,学者们分别给出了不同的定义。ROTHWELL等把创新政策定义为科技政策和产业政策组合。KUHLMANN将创新政策定义为所有关于科学、教育、研究、技术政策和工业现代化国家计划的整合,这些政策与工业、环境、劳工和社会政策相重叠。RODRIGUEZ等认为创新政策是指一系列以提高创新活动的数量和效率为目的的行动。BORRAS等认为创新政策包括所有公共组织采取的、对创新过程产生影响的行动。根据创新政策的定义,本文中的煤层气产业创新政策是指影响煤层气产业创新过程的一系列政策,包括煤层气产业相关的科技政策、产业政策、财政政策以及税收政策等。

本文以煤层气产业创新政策为研究对象,选取具有代表性的政策文本,并逐条分析文本中的条文。结合政策工具分类,综合分析各类政策工具在创新政策中的应用以及对煤层气产业发展的影响机理。

2政策工具的分类

政策主体借助一系列的政策工具组合来影响创新的过程,同时政策工具的选择也是制定创新政策的一部分。在以往关于政策工具的研究中,不同学者提出了多种政策工具分类方法。其中,ROTHWELL等提出的政策工具分类方法取得了大部分学者的认同并广泛运用在之后的研究中。根据这一分类标准,政策工具可以划分为供给类政策工具、环境类政策工具和需求类政策工具三大类。这三大类政策工具又可以具体划分为12个小类,政策工具的分类及解释。各种政策工具通过作用于不同的目标,从各个方面促进创新活动,其对目、标的影响和作用机理。根据这一政策工具分类方法,结合煤层气产生相关政策,对各类政策工具的作用机理及其在鼓励煤层气产业发展中的作用进行分析。

2.1供给类政策工具

供给类政策工具是指政府通过对人才资源、信息、技术、资金等的支持,激励煤层气产业研发活动,推动产业技术创新。其中政府通过公营事业直接促进科技研发,科学与技术通过促进技术相关的知识积累及人力资本的提升激励研发活动。教育与培训和资讯服务可以通过促进知识和人力资源积累或市场信息的流通和管理技能的提升,从而促进科技研发。在我国当前颁布和实施的煤层气产业创新政策中,这四类供给类政策工具均有涉及。煤层气产业创新政策中,公营事业主要通过建立煤层气示范工程,引导新技术利用,促进产业创新。科学与技术是运用较多的供给类政策工具。政府通过实施重大专项、建立工程(技术)研究中心、重点实验室等创新平台等,促进知识积累,进而促进新技术研发和利用等来促进产业创新。教育与培训通过教育资源的整合、教育机制的完善以及职业培训等,加强煤层气行业相关人才培养,提升人力资本,为科技创新与产业发展积蓄力量。资讯服务则通过提供技术咨询等促进了相关知识在煤层气行业的传播,从而促进产业创新。

2.2环境类政策工具

环境类政策工具是煤层气产业政策中研究较多的一类,许多学者针对其中某一具体分类的政策进行分析。表3列出了几个典型的环境类政策工具的范例。其中环境类政策工具对煤层气产业创新的影响主要体现在以下几个方面:经济激励,如贷款贴息、税收优惠等;规范行业秩序,如煤层气生产技术标准的制定、监管等以及各种鼓励煤层气产业发展的相关措施等。环境类政策工具对创新的促进作用既可以通过激励供给侧实现,也可以通过激励需求侧实现。在煤层气产业中,大多数环境类政策工具都通过刺激供给侧来影响煤层气产业的创新活动。如表3中对煤层气抽采项目提供资金补助或贷款贴息,以及免征资源税等税收优惠政策,减少了参与者的成本,间接提高了项目参与者的积极性,以吸引更多的投资者参与到煤层气行业。当然,也有部分政策针对煤层气利用,如发电等给出了一定的鼓励措施,通过促进煤层气利用,影响煤层气需求国内市场,从而间接促进产业创新。在煤层气产业创新系统中,环境类政策工具大多不直接作用于产业创新活动,而是通过各种手段对产业创新活动起到间接的促进作用。

2.3需求类政策工具

需求类政策工具通过影响国内或国际市场,促进煤层气利用,间接促进产业创新。在需求类政策工具中,公共服务和政府采购通过影响国内市场达到影响创新活动的目的,而海外机构和贸易管制则是作用于国际市场。我国煤层气产业即将进入快速发展阶段,当前阶段的产业发展重心仍在国内,在其相关政策中暂未发现海外机构和贸易管制类政策工具的运用。影响煤层气国内需求市场的相关政策条文也应用较少,仅涉及公共服务类政策工具,主要集中在煤层气输送方面,如完善煤层气(煤矿瓦斯)输送利用基础设施、统筹规划建设煤层气规模化开发区块输气管网等基础设施等相关政策。这些政策工具通过加强煤层气运输管网等基础设施建设,为煤层气利用提供保障,间接刺激产业创新活动。

3政策工具的使用及变迁

本文以政策条款为基础对煤层气产业创新政策中使用的政策工具进行数量分析。研究选取的创新政策样本为具有代表性的煤层气产业相关的创新政策文本,包括28份政策文本中548条政策条文。以选取的样本为基础,分析了政策工具的使用及变迁。

3.1政策工具的使用

在选取的创新政策样本中,2017年政策工具累计使用511次(部分政策条文采用了多种政策工具。在2017年已废止的政策条文此处未计入)。三大类政策工具中,使用最多的是环境类政策工具,占政策工具累计使用量的90%。环境类工具在于营造一个适合产业发展的环境,政府采用该类政策工具时,更多的是对煤层气产业创新的引导而非强制干涉。其中法规及管制、政策性策略分别使用310次和123次,是环境类政策工具中主要使用的两个细类。

法规及管制类政策工具的使用,促进了煤层气产业运行规则进一步完善,保障煤层气产业健康发展。使用法规及管制类政策工具较多的两个典型的政策文本为:①原国土资源部发布《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》(国土资发[2007]96号)完善了煤炭与煤层气综合勘察、开采管理的相关规定,且对煤层气和煤炭矿权重叠问题提出了具体解决方案;②国家安全生产监督管理总局颁布了《煤层气地面开采安全规程(试行)》,针对煤层气地面开采各环节的安全生产问题进行了详细的规定,弥补了煤层气行业安全生产标准缺失的问题,为从业人员安全以及产业健康发展提供了保障。而政策性策略是使用非常广泛的一类政策工具,许多政策文本中都有涉及,通过一系列非强制性措施、建议、规划等,指引产业的发展方向。2013年国家能源局发布的《煤层气产业政策》中多次采用政策性策略工具,达到促进煤层气产业发展的目的。

财务金融和税收优惠能够间接增加煤层气勘探开发项目收益,有效提高参与者的积极性,有助于产业的快速发展。涉及的政策条文通常较为具体,且针对性强。虽然这两类政策工具使用次数较少,但对于煤层气产业发展具有重要的促进作用.政府对煤层气产业的扶持力度一直是行业关注的重点,税收、补贴等政策通常被作为衡量政府扶持力度的重要参照。

相对于环境类政策工具,供给类和需求类政策工具的使用次数相对较少。供给类政策工具主要是通过公营事业和科学与技术开发两个细类,促进新技术的开发和应用。供给类政策工具的使用体现了政府强制介入,直接干预产业创新,如示范工程、科技重大专项、科技计划等。供给类政策工具的使用对于知识积累以及人才培养等创新能力的提升也具有重要意义。需求类政策工具在煤层气产业中的使用最为简单,主要是公共服务类,体现在促进和完善煤层气输送环节。这也与煤层气行业特性有关,我国煤层气的利用主要针对国内市场。另一方面煤层气是对天然气供应的一种有效补充,对天然气需求市场的影响也会影响煤层气需求。因此,较少直接针对煤层气需求进行直接干预。

3.2政策工具使用的变迁

我国历年煤层气产业技术创新政策中政策工具的累计使用数量情况。总体来说,在煤层气产业中各类政策工具的利用总数呈现上升趋势。这一趋势表明了我国政府自2010年以来持续采用各类政策工具,不断加大对煤层气产业的支持力度,促进煤层气产业创新活动。其中,政策工具使用量增长最快的是2012年,与2011年相比,政策工具的使用量增长了87%。主要原因是由于2012年国家安全生产监督管理总局颁布的《煤层气地面开采安全规程(试行)》,通过207个条款增强我国煤层气地面开采的安全管理。

4结论

1)环境类政策工具是煤层气产业创新政策中使用最多的政策工具,尤其是其中的法规及管制以及政策性策略。环境类政策工具的使用为促进煤层气产业创新活动提供了良好的环境。通过政策引导,能够更有效地调动煤层气项目参与者的积极性,从而吸引更多投资者,促进产业创新和发展。

2)供给类政策工具通过示范工程、科技重大专项、科技计划等措施促进煤层气产业创新,对于知识的积累和专业人才培养具有重要意义。需求类政策工具使用量最少,仅涉及公共服务类,通过保障煤层气输送,间接促进行业发展。

3)我国政策工具的使用总量呈现增长趋势,也说明了政府对煤层气产业的重视程度在不断增加,政策支持力度不断增大。

4)在三大类政策工具中,环境类政策工具使用量的占比缓慢下降,相应的供给类政策工具占比逐渐增长。政策工具使用结构的变化说明政府逐渐加大对煤层气行业人力、财力、物力的投入,更多地从供给侧促进技术的研发和应用。

5政策建议

5.1加强供给类政策工具的应用,促进煤层气产业技术创新

技术进步和技术创新在我国煤层气产业发展过程中起到重要的促进作用。我国煤层气成藏地质条件复杂、储存条件特殊,煤层气开发工程成功率低、经济性差。技术仍然是制约我国煤层气产业发展的关键性因素。加强供给类政策工具的应用,能够直接促进技术的研发和应用,并增加知识积累和相关人才培养,有效促进煤层气产业技术创新。

5.2增强政策工具作用效果,优化煤层气产业发展环境

虽然我国煤层气产业已取得了显著的发展,但距离“十三五”发展目标仍有较大差距。良好的产业发展环境对煤层气产业来说至关重要。煤层气行业环境类政策工具在各类政策工具的应用中一直占据较大比例,但当前我国煤层气产业仍然面临政策扶持力度不足等问题。增强政策工具,尤其是环境类政策工具的作用效果,对于加强政策的扶持力度、优化煤层气产业发展环境具有重要意义。

5.3综合使用各类政策工具,促进煤层气产业健康发展

不同政策工具在解决创新问题时具有其各自的针对性。充分考虑政策工具间的互补作用,通过各类政策工具组合,能够有效解决煤层气产业面临的关键性制约问题,促进煤层气产业健康发展。经过前期的发展,在各类政策的支持下,煤层气产业即将步入快速发展的阶段。伴随着产业发展阶段的转变,政府应综合考虑煤层气产业发展现状,采用多种政策工具组合的策略,从不同方面推动产业创新,促进煤层气产业健康发展。

摘自:《中国矿业》2020年第3