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名称 湖泊型旅游地社区参与的去权过程及启示
发布机构 科技外事处 索引号 2189234/2020-01955
主题分类 科技发展 文号
发布日期 2020-11-25 主题词

湖泊型旅游地社区参与的去权过程及启示

发布日期:2020-11-25 14:11 信息来源:科技外事处 访问量:? 字体 :[ 大 ][ 中 ][ 小 ]

湖泊型旅游地社区参与的去权过程及启示

——以安徽省太平湖为例

20世纪80年代以来,“增权”(empowerment)-词成为众多学者和实际工作者的热门话语之一,是国际社会科学领域具有很强解释力的新兴理论。该理论是由权力、无权、去权、激发权能等核心概念组成。其中,权力或权能是其基础概念,其他概念都是以对权力的理解为先决条件。陈树强指出,权力是指人们所拥有的能力,这种能力不但表现为一种客观的存在,而且表现为人们的一种主观感受,亦即权力感。权力感可以促进人们的自我概念、自尊、尊严感、福祉感及重要感。去权是指社会中的某些社群权力被剥夺。和权力的概念一样,无权也不单是指人们缺乏能力或资源,同时亦是指人们会通过一种内化过程,形成一种无权感。无权是去权的结果,去权是无权的原因。一般来说,增权指的是充实或提升个人或群体的权力或权能的过程;通过增权,个人或群体提高了独立应对和处理自身事务的能力。

国内外旅游发展过程都经历了把注意力集中在旅游景观吸引力的发掘、单纯关注经济利益转向关注社区利益的过程。旅游领域的增权研究是基于可持续发展的背景下提出的,即旅游发展给目的地带来最大收益时对社区居民生活质量的关注,旅游发展对目的地的经济、环境和社会文化影响关注的意义更大于对生产和利润的关注。1985年,Murphy正式将社区参与的概念引入到旅游研究中,得到了广泛的认可。随着研究的深入,相关学者发现社区居民作为核心利益主体,在旅游地开发过程中处于相对弱势的地位较为普遍。仅仅将社区参与作为一个经济和技术过程而不是政治过程,是社区参与旅游在实践中不能取得真正进步的原因。因此,研究者将视角转移到了社区参与的政治结构(或系统),而权力关系是其轴心,进而关注权力关系对社区参与旅游的影响。增权成为社区参与研究领域的重要理论关注。

增权和去权是分析社区参与旅游的两个视角,具有对立统一的关系。对社区参与旅游的增权或去权分析是为了厘清目的地旅游发展中社区拥有或失去的权利,最终目的是促进目的地社区和谐和可持续发展。Arnsteinc提出当地居民从无参与到控制是一个阶梯状的过程,最高阶段是人们能够自己或委托代理人控制旅游发展进程。Kiefferc提出旅游增权与个体变化、成员之间变化和社会结构变化相联系。Friedmann提出增权是实现“为了人和环境,而不是生产和利润”发展理念的最前沿的运动。Scheyvens提出了包含了政治、经济、社会、心理四个维度的旅游社区增权,从增权和去权两个角度为分析社区参与旅游的权利状态即权能提供了一个框架。Sofieldc发现以往的社区参与都是一种单向度的被动参与过程,社区居民在本质上是“无权”的,这正是其在实践上失败的原因。Cole提出信息和增权是获得可持续旅游的核心。

2008年,左冰等首次将社区增权理论引入国内旅游研究领域。随后,旅游社区增权理论引发了国内旅游学者的广泛关注。从结合中国情境、提出本土化研究的必要性,到对不同案例地的深入调查分析,再到探索如何从制度层面为社区增权提供保障,开展了大量的理论创新和实践探索。在乡村研究和旅游研究中,乡村社区增权被认为是实现社区主动参与旅游发展的重要途径。随着研究的深入,相关学者发现加强社区增权研究的同时,更应该对其去权及其根源加强探讨。若要探究社区增权的合适途径,必先考察社区去权的根源。进而研究权力关系对社区参与旅游发展的影响,并具体剖析不同社区旅游去权的原因及其作用机制。另一方面,学者们意识到,因生命周期阶段、旅游资源基础等因素的影响,不同旅游地和同一旅游地内部不同群体之间并非是均质状态,从总体上去探讨增权或去权并不符合中国旅游发展实际。基于以上原因,近年来,国内学者更加有针对性地开展了社区去权的调查研究。如翁时秀等以浙江省楠溪江芙蓉村为例,阐述了社区去权的具体表现及其根源。韩国圣等以安徽省天堂寨旅游区为例,分析了山区旅游在发展初期社区居民的去权状态。从已有研究成果来看,学者们更多地关注于如何推动社区参与增权及其路径,较少探讨旅游地社区参与过程中的去权状态。即使在为数不多的社区参与去权研究中,主要关注于去权的具体表现,对于社区居民去权过程,特别是对居民心理权能感削弱过程的研究较少。另一方面,加强对不同资源本底、不同利用方式、不同参与历程的旅游地社区去权及其内在关系的深入分析,有助于更好地理解社区参与旅游的去权过程,为旅游地可持续发展奠定理论基础。

目前,湖泊旅游逐渐成为湖泊资源利用的重要内容。中国湖泊资源丰富,面积大于lkm2的天然湖泊2693个,大于10km2的天然湖泊693个。在公布的30家国家级旅游度假区中,以滨海、河湖资源为资源基础的度假区超过半数。湖泊旅游接待人数不断增长。天目湖、太湖、阳朔玉龙河等已经发展成为全国知名的休闲度假旅游目的地。人类利用湖泊的历史悠久,但湖泊旅游作为人类利用湖泊的一种新的重要方式,仅有30年左右的历史。加强湖泊资源的旅游利用,以湖泊流域发展带动周边社区脱贫致富和区域可持续发展是湖泊旅游研究需要关注的议题。与此同时,与山地、村落型旅游地不同,湖泊旅游地具有易干扰性、流域性、社会性的特点。其周边的城镇、村落与河流的关系相对复杂。一方面,湖泊与其流域内自然环境联系紧密,构成了相互依赖的生态系统。在农业生产时期,人们可以利用湖泊开展捕捞、养殖等经济活动,呈现出“人湖共生”的特征。另一方面,目前对湖泊的管理与周边的城镇或村落又是相互独立的,分属不同条块和部门。在后工业化时期,地方政府和行业部门一旦对湖泊实施管控,湖泊周边沿线居民必须完全放弃水上经济活动,湖泊与周边的城镇或村落处于人湖分离的状态。因此,与自然演化相比,人类社会关于湖泊管理的制度设计和变迁对周边社区利用湖泊资源产生了更大的影响。系统分析湖泊演化过程中引发的社区去权,更加有利于厘清湖泊旅游带来的影响,对推动湖泊及其周边社区可持续发展具有积极意义。

1研究方法与数据来源

1.1研究区概况

太平湖风景区位于黄山市黄山西北部,总面积312.9km2,水域面积88.6km2,最大蓄水量为24亿m3,是国家AAAA级旅游景区、省级旅游度假区,也是安徽省实施“两山一湖”旅游发展战略的重要组成部分,有“黄山情侣”“东方日内瓦湖”的美誉。

1970年,为了防洪、灌溉和水产养殖,兴建陈村水库。1976年,陈村水库开通水上客货运输,和平乡(太平湖镇前身)、广阳乡建设了共幸、华垅、和平、上坡、广阳等多处码头。为了与地名保持一致,同时有利于发展旅游业,1979年陈村水库更名为太平湖,并将库区全部水面划归为黄山区(原太平县)管辖。1990年之前,太平湖湖区的产业结构由水产养殖业、湖区农业逐渐向湖泊旅游产业延伸,形成了传统农业和湖泊观光旅游相结合的综合利用模式,沿湖居民仍保持着传统的生产生活方式。湖泊生态系统处于天然状态,旅游设施和旅游者较少,知名度低。1990年之后,地方政府开始有计划地进行开发和旅游规划。1999年,太平湖风景区管理委员会成立,负责太平湖风景区的开发、建设、管理和保护,该区逐渐由水产养殖和观光旅游相结合转向以旅游为主导的发展模式。

本文的研究对象为太平湖沿岸渔民,渔民主要分散于黄山区下辖的6个乡镇,分别为太平湖镇、乌石镇、新明乡、龙门乡、新华乡、永丰乡。其中,太平湖镇位于太平湖风景区的核心区域,其他乡镇多位于上游支流岔道。随着太平湖湖区发展模式的变革和产业结构的演化,渔民围绕湖泊发展先后经历了天然捕捞、水产养殖、网箱核减、禁止捕捞,直至被迫转业,生产生活空间经历了由水上向陆上转移的过程。渔民在与当地政府、市场资本的博弈过程中,在资源使用、决策参与、利益获取、社区关系、个体权能等方面逐步去权。

1.2研究方法

2018220日至31日,研究团队开展了实地初步调研、电话交谈和二手资料收集,形成对太平湖区域渔民现状的初步了解,并依据距离要素和重要程度对太平湖渔民作出划分:(1)以与太平湖核心区距离的远近对渔民参与旅游业产生重要影响程度,划分为靠近核心景区(太平湖镇)和远离核心景区(其他乡镇)的渔民;(2)渔业对渔民生产生活的重要程度使渔民对禁网禁渔有不同的感知和态度,因此将渔民群体划分为专业养殖渔民和副业捕捞渔民。为保证调查结果的可靠性,将初步调研整理的一手资料与多渠道汇集的二手信息进行三角互证,最终确定对太平湖镇、乌石镇、广阳村(原广阳乡,现为太平湖镇辖属,但偏离太平湖核心景区)的渔民开展深度访谈,将太平湖北岸新华乡的渔民作为辅助参考。访谈内容围绕受访者参与或所见的渔业养殖或捕捞的经历,在此过程中了解区(镇)政府、渔业公司的相关管理举措,以及社区居民的感知和态度。2018310-17日进行了半结构访谈和田野考察活动,共访谈以前以网箱养殖为主业的渔民9人,以天然捕捞为副业的渔民6人,太平湖生态渔业公司巡湖队工作人员1名,太平湖镇前人大代表1名。每位受访者访谈时间约1530分钟,共形成了355分钟的访谈录音。在充分阅读理解访谈内容的基础上,结合掌握的二手资料,运用“过程一事件”的分析方法,从人们的社会行动所形成的事件与过程之中,去把握现实社会结构与社会过程,追溯太平湖渔民参与湖泊发展的历时性过程,反映渔民群体在旅游发展背景下心理感受波动的动态过程。

2结果分析

2.1沿湖社区旅游去权的演化过程

太平湖原为陈村水库,具有丰富的渔业资源。沿岸居民自古以来就有天然捕捞的传统,太平湖的发展与其生产生活息息相关,这个群体也成为太平湖发展的重要利益相关群体。沿湖社区居民参与太平湖发展大致可划分为5个阶段。

2.1.1自然状态下的天然捕捞(1990年代以前)

这一时期,太平湖沿岸居民的生产方式大多是“渔业+农业”的综合模式,但是各区域捕捞方式及渔业收入占总收入的比例略有不同。太平湖镇靠近流域中心地段,水域开阔,渔业资源丰富。新明乡、龙门乡地处太平湖流域东部,农田资源较少,因河道崎岖,宽度较窄,一部分渔民多以扳网(又称“扳罾”)方式捕鱼并以此为生。因太平湖镇、新明乡、龙门乡渔业捕捞占比较高,大多数渔民都具有捕捞证。而乌石镇、新华乡等乡镇渔民多以农耕为主,视捕鱼为经济补充,甚至是农闲乐事;方式以地笼、撒网为主,大多无捕捞证。这一阶段政府参与渔业管理主要是渔政执法禁止渔民无证捕捞。“我们当时去河里下网,基本不会考虑那个,他们很少过来,就算逮到了也就罚点款”(WS6)。渔民与渔政关系较为缓和。

2.1.2渔民分化,专业养殖渔民出现(1995-2007年)

1995年前后,在政府政策的鼓励下,太平湖镇码头一带开始出现规模化的网箱养殖,由于经济效益明显且较为稳定,其他乡镇部分敢于投资,有冒险精神的渔民和少量非渔民也开始进行网箱养殖。因网箱养殖需投入大量的时间维护看守,大部分渔民开始转变为水上流动定居的专业渔民。“我家祖上没有人打鱼,我以前在外打工,没有一点捕捞经验,听说家里网箱养殖能赚钱,就把积蓄投进去,常年生活在水上,还好做起来了,那时候政府挺平和的,主要是有些人看不惯你赚钱,割你的网,很讨厌”(WSl)。这一阶段,沿岸渔民群体开始分成陆上定居的兼业渔民和水上定居(或离水域极近的岸居)以养殖为生计的专业渔民。后者经济效益明显提高,生活水平得到快速提升。同时,受政策影响,渔民内部因参与养殖出现了收入分化。

2.1.3旅游业的影响,矛盾开始显现(2008-2011年)

随着太平湖旅游人数的增加,区域旅游功能明显增强。而湖面大面积的网箱对水域观光造成了影响。2008118日,黄山区政府召开了太平湖网箱养鱼专项整治动员大会,对太平湖主水域的网箱进行核减。据统计,太平湖共有网箱总数11695只,应减网箱为3035只。截至320日,共核减网箱2643只,完成核减计划任务的87%。太平湖镇位于太平湖核心景区,成为网箱核减的主体区域。据当地渔民回忆,当时太平湖镇网箱被核减后还剩下30%左右,并且由政府规划剩余网箱的摆放水域。而乌石镇、新明乡等地网箱位于河流上游叉道,并没有被核减。“当时网箱核减任务推行的比较顺利,一方面政府有补偿,另一方面网箱也没有核减完,渔民也吵闹过,也想能多获得点补偿,最后也都解决了”(TPH7)。由于发展生态旅游而核减部分网箱使得部分渔民利益受损,他们进行了利益诉求,因体量较小,矛盾并不激烈,问题得到较为妥善的处理。

2.1.4矛盾激化,渔民与政府间的博弈(2012-2016年)

为了兼顾渔业生产与旅游发展的需要,20126月,太平湖风景区管理委员会与宇仁投资股份有限公司共同出资成立太平湖生态渔业股份有限公司。同年,黄山区政府成立太平湖综合整治工作领导小组,全面彻底清除现有网箱,取消个体捕捞许可证,禁止一切捕捞活动。2012年共开展了6批网箱清理,征收人员由区政府、渔业公司、各镇(乡)政府、村委会组成。至2012年底,太平湖沿岸乡镇的网箱征收达90%以上,在这一年的网箱清理中,渔民与政府并没有发生激烈的矛盾冲突,但渔民内部对待禁网禁渔的态度有明显的分化。

除广阳村剩余一部分网箱外(因渔民投资较大,拒绝征收),其余各地均被征收完毕。但矛盾很快凸显。一方面,在前几批次网箱及其他水上资产被征收的渔民怀疑政府给予了后几批次拖拉不肯妥协的渔民更多的经济补偿;另一方面,渔民失业,而政府与渔业公司先前承诺帮助渔民就业的诺言并没有兑现。2013年,各乡镇渔民在乡镇府、区政府讨论说法无果后,渔民代表20人左右前往北京相关部门上访,使得矛盾激化到达顶峰。“一些网箱没我多的人最后拿到的钱比我多23倍,先前说好的安置也没影,当时去乡政府、区里都不知道跑了多少次,没用,最后没法子了才去北京(WS3)。据渔民回忆,上访不久后区政府即下达了相关渔民安置政策,安排部分渔民在渔业公司上班,安置时间为3年。2014年,部分渔民与政府签订网箱养殖协议,养殖规模与水域由政府指定。至2016年底,广阳村最后几户渔民及签订协议养殖的渔民网箱全部被征收,太平湖所有渔业资源由太平湖生态渔业股份有限公司统一管理,太平湖退网还湖运动结束。

2.1.5事件平息,渔民转业(2016年至今)

渔民们虽心有不甘,但迫于生活的压力开始另谋出路。据不完全统计,太平湖镇靠近103省道50户左右(包括原有经营户)的居民利用区位优势参与了旅游业,且形式单一,均为开展沿湖餐饮附带少量住宿的形式。“刚开始的时候生意不怎么样,这几年来玩的人多了,我们收入才好了起来,生活水平比以前好了几倍”(TPH6)。而对于其他乡镇居民而言,进入旅游业较为困难,多数原先网箱养殖的渔民收入大不如前,其中就业以打零工、务农、城市务工居多。“我原来在渔业公司做了2年捕捞队员,但工资太低了,去年就没干了,本想搞个垂钓项目,政府不让,现在就打零工,每年也存不下来钱(WS2)。至此,太平湖湖区已没有专业渔民,只有小部分岸边居民在湖里偷捕,也只是作为一种闲暇活动。

2.2沿湖社区旅游去权分析

2.2.1旅游去权分析框架

如何让社区在参与旅游过程中拥有应有的权利和地位一直是社区参与旅游领域研究的核心议题,试图构建一个整体的分析框架一直是学者们努力的方向。1992年.Fried-mann提出了从心理、社会和政治三个维度增权发展的观点。1997年,RowlandsL33-提出了包括聚焦于控制、代理、集体、自我意识四个维度的权力框架。1999年,Scheyvens在生态旅游研究中提出了包括政治、经济、社会、心理四个维度的增权和去权的分析框架。2003年,Sofield根据开发商和社区居民的强弱权力关系,构建了社会权力交换分析框架。2014年,Boley等提出从经济和非经济(心理、社会、政治)两个维度、四个方面开展社区增权结构分析。其中,Scheyvens的四维度分析框架能够较好地判定社区权力状况,大体评估社区增权或去权程度,在国内外的研究中被广泛运用。虽然有学者指出在实践过程中,通常无法清晰识别这四个维度的确切内容,而且它们之间有可能相互抵消。社会事件原本混乱无序,人的认识、能力却是有限的,正是框架的存在使得人们能够寻找、感知、确认以及标签化社会事件与信息。在社区参与旅游过程中的增权或去权研究需要通过多维度综合分析,进而寻找去权根源,为增权提供理论支撑和实践指导。同时,结合Boley等的观点,即需要根据研究对象的特点,在四个维度的具体分析中寻找可能的子维度(sub-scale)

结合太平湖旅游业发展演化过程及其沿湖渔民参与旅游的历程分析,本文在Scheyvens的基础上,构建了太平湖渔民旅游去权的分析框架。政治去权方面,主要涉及对湖泊资源的使用权利、地方政府制度设计的决策参与权利,以及在此过程中的信息获取权利。经济去权方面,主要涉及社区经济发展的权利,即社区经济发展的选择权利,以及旅游产业发展后社区居民的获益权利。社会去权方面,太平湖旅游地目前处于旅游地生命周期的发展阶段,外来旅游人数和旅游收入快速增长,目前尚未出现明显的社会混乱,居民尚未失去对传统文化的尊重。但是随着旅游产业的发展,社区和地方政府、社区组织内部因经济利益出现了摩擦和分化。因此,关注社区关系是沿湖社区社会去权的关键。心理去权方面,太平湖旅游发展政策的变化导致沿湖社区居民旅游获益差距较大,退网还湖让渔民的生产生活由水上转为陆上;受个体技能、旅游企业薪资水平、旅游投资门槛等多重限制,沿湖社区普遍产生了悲观失望的心理状态。对个体权能感的分析是心理去权考查的重点。

2.2.2沿湖社区旅游去权分析

(1)政治去权

①自然资源使用去权。太平湖流域水域与渔业资源由政府和渔业公司统一管理,对湖面进行严格保护,禁止渔民及社区居民使用。根据我国《民法通则》第81条自然资源使用权及承包经营权规定:“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权,受法律保护”。获得捕捞资格证的太平湖渔民依靠渔业资源获取经济收入,而这一生产方式与太平湖发展规划产生冲突时,渔民与自然资源的联系被切割。参考《中华人民共和国自然保护区条例》第5条规定:“建设和管理自然保护区,应当妥善处理与当地经济建设和居民生产生活的关系”。一方面渔民不能使用水域资源,另一方面无法从转为旅游产品的水域资源中获益,实则是被剥夺了自然资源使用的权利,社区居民经济发展权遭到削弱。

②旅游决策参与去权。居民作为目的地的核心利益相关者,旅游发展与其息息相关,而当地居民参与旅游决策遭受去权。从制度上看,根据我国相关法律规定,农村土地为农民集体所有,而农民集体是一个不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体,政府为发展旅游而成为土地资源的处置者,当地居民集体在土地资源上的主体地位因旅游发展土地实际所有权关系转变而消失,权利被削弱。从实际操作来看,太平湖旅游发展由政府主导,社区参与影响力微弱,“网箱征收的时候,包括怎么赔偿,怎么安置,全都是政府直接把文件拿来给你看,告诉你怎么做”(WSl),社区居民在旅游参与中处于被动接受的状态,个人参与遭受去权。

③信息获取去权。指渔民在利益诉求过程中因利益主体间信息的不对称性而处于弱势地位。对于广大农村地区的居民而言,因受到地理环境和文化教育水平的限制,对信息的重视程度低,接收信息的渠道匮乏,信息的来源主要是口耳相传和信息公示栏,这对于掌握旅游信息发布的当地政府而言实际上是一种权利。20138月,广阳乡渔民几人曾要求黄山区政府公开用于网箱退湖工程事项的16亿资金的来源及使用、发放情况明细,10天后,黄山区政府做出《信息不予公开决定书》,渔民随后向财政部申请行政复议,最后获得相关答复。可见渔民与当地政府因信息资源的不对等而处于劣势地位。同时,因社区居民内部信息的不对等而使得一部分群体获利。访谈中发现,存在退网还湖行动未开展前,有些人员因与政府工作人员关系密切而得知相关补偿政策,遂提前向渔民购买网箱,而后由政府征收,从中获利的现象。

(2)经济去权

①社区经济发展去权。农民权益含政治权益和经济权益两个基本方面,经济权益在农民权益中具有基础性、决定性地位,政治权益是实现经济权益的保障。太平湖社区居民因政治权益的部分丧失,经济权益无法得到有效保障,渔民在养殖发展阶段,通过利用当地资源实现自身经济发展,效益普遍高于其他社区群体,而在禁网禁渔运动后,渔民因不能有效参与决策,在利益分配中处于劣势地位。就业安置中因时间效用(期限3年)和薪酬管理(薪酬较低),实际上增加了渔民依靠安置补偿来获得权益的心理难度,大部分渔民主动退出,选择其他的就业方式,社区经济发展的权利遭到削弱。

②旅游获益去权。分配正义的基础是权利的平等,政府的立场和治理模式决定了旅游收益的分配倾向。太平湖从以农业和渔业相结合的产业模式转变为以旅游经济为主导的产业模式,当地政府大力招商引资,外来资本的进入控制着旅游资源并从中获取收益,成为典型的“飞地型”旅游发展模式。而渔民既无法依托本土水域资源获得收入,又无法参与旅游经营,仅小部分临近交通要道且有一定经济实力的社区居民通过经营农家乐参与其中,其他居民能从旅游开发中获益的途径仅有打零工,以体力劳动换取报酬。整体来看,社区居民在旅游发展中获取的收益与政府和外来资本相比微乎其微。

(3)社会去权增权理论中对社会去权界定为社会关系出现混乱,社区居民价值观念和意识被改变。案例地调查发现,退网还湖事件已经结束,但渔民与政府的矛盾依然存在,摩擦偶有发生,渔民对政府作为的失望转变为对当地政治、发展漠不关心,甚至不配合,政府与渔民的关系处于不和谐状态。同时,渔民内部也出现分化。太平湖渔村原为新建村,2007年因中信地产开发商业地产(现由中海地产接盘管理),2个村民组共70户迁移到103省道旁建设了新村,包括22户门面房。当时很多村民没有预料到旅游发展会带来机遇,只有少数几户主动选择购买门面房。建房初,村民没有了土地,收入来源主要以渔业和零工为主,随着旅游业的发展和禁渔政策的出台,起初选择购买门面房的村民先后开办了农家乐,而其他村民只能靠打工来维持生活,经济差距越来越大。2012年后游客多了起来,特别是黄金周,我们生意越来越好,他们当时很嫉妒的,都不和我们打招呼,心里憋着气(TPH4)。可见,因旅游发展,一部分渔民富裕起来,而对于其他难以进入旅游行业且失去原有生计方式的渔民来说无疑加剧了心理落差,社区关系也变得紧张。

(4)心理去权

心理权利是指社区居民对自身参与社区事务的主观感受和社区发展中自我价值的认可程度,即个人效能感(senseofself-efficacy)。在社区增权途径中,存在先制度增权还是先心理增权之争。心理增权之所以重要,是因为只有居民心理权利被激发,才有可能使居民主动追求政治权利、经济权利和社会权利。太平湖渔民在旅游发展中权能感被剥夺是一个渐变的过程,是在多次政治利益和经济利益诉求活动中慢慢被削弱、由开始的抗争到多次利益诉求无果后的失望最后变成无权感的状态。“当我从政府那里签订合同养殖的时候我就感觉自己不是太平湖的主人了,这么多年了,也不想那些事了”(TPH3)。无权感的产生直接导致居民从心理上主动将自身与社区割裂开来,对社区的发展变得漠不关心。

2.2.3沿湖社区旅游去权的内在逻辑

通过对太平湖沿湖社区经济、政治、社会和心理的去权分析发现,四个维度并不是相互独立的,其内部存在相应的联系。经济利益分配不公是社区居民权能感丧失最直接的因素,对于处于旅游发展初期阶段的太平湖社区居民来说,居民权利意识薄弱,进行利益诉求多是由于没有满足自身经济利益。一方面太平湖渔民丧失了原先的收入来源,另一方面对政府实际补偿措施感到不公,促使渔民通过动员内部力量来争取更多更加公正的经济补偿。在与当地政府博弈过程中遇到困难时,社区群体会借助尺度上推的形式(如上访)引入第三方力量介入,以此来改变双方的权力博弈状态,此时对政治权益的要求常成为经济诉求的辅助手段。但在后期统筹实施中,地方政府仍处于强势地位,经济诉求无法满足决定了渔民的无权感,政治权利诉求的低效反馈加速了社区的失望感;而由于补偿不透明化和进入旅游业难易程度的不同所带来的猜疑、怨恨等不和谐的社区关系,加剧了社区居民的无权感、失望感。经济、政治和社会三方面去权共同导致了社区心理无权感的产生,而权能感的丧失则会使社区逐渐放弃对自身利益的诉求,转而对整个社区的发展漠不关心。当退网还湖运动逐渐平息后,社区居民对于社区发展的漠视态度会持续影响社区内部以及社区和地方政府的关系。因此,沿湖社区四个维度的去权过程呈现了螺旋下降的过程。即经济去权政治去权社会去权心理去权的恶性循环。

2.3沿湖社区旅游去权的根源探析

2.3.1制度层面

(1)湖泊资源权属的矛盾

《中华人民共和国宪法》第九条规定:矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有,由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。当自然资源转变为旅游资源时,农民集体无法对资源进行有效监督和管理。目前,当地政府代表国家行使国家所有这一权力,但对所有者的权力和义务尚无明确的规定。旅游资源归属问题的不甚明晰使代表国家权力的当地政府成为实际操作中的控制者,而处于相对劣势地位的社区,与旅游资源的联系容易被切割。

另一方面,相对于山地、村落型旅游地而言,湖泊型旅游地更具有特殊性。《物权法》第46条规定:矿藏、水流、海域属于国家所有;第58条规定:集体所有的不动产和动产包括:①法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂;②集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施等。该项规定为山地、村落型旅游地依托社区组织获取旅游权益提供可能。因此,相关学者提出了旅游吸引物权、用地役权的理论探索。但是,以湖泊为代表的水域资源所有权归国家所有。在长时间的历史发展过程中,渔民依托湖泊开展天然捕捞或水产养殖的生计方式,形成了特定地域和谐的人地关系。太平湖的案例显示,现代产业发展(如旅游业)打破了这种既有的人地关系后,渔民被迫由水上转移到陆上,而其对湖泊的水域资源不具有所有权,因此无论是立法增权还是依法增权都是失效的。导致了历史演化中形成的事实利用关系和法定的权属关系之间的矛盾,这也是湖泊型社区与其他利益主体博弈过程中不断去权的根源。

(2)沿湖社区参与旅游的从属地位

作为旅游地发展的核心利益相关者,社区参与旅游的权力并没有在法律法规层面上得到有效保障。《中华人民共和国旅游法》第一章总则第一条:为保障旅游者和旅游经营者的合法权益,规范旅游市场秩序,……制定本法。在其他相关旅游立法条例中,社区参与旅游也多被置于客体或从属地位,“旅游规划编制……征求各有关行政管理部门的意见,尤其是当地居民的意见。”(《旅游规划通则》第4.4条)。在旅游法律法规层面,当地社区居民参与旅游发展的政治权力是其中最薄弱的一个环节,当前仅有规划决策建议权。社区参与旅游的主体地位在法律法规层面尚未确立,实际是从根本上削弱了社区参与旅游的主动权。在太平湖网箱核减、禁止捕捞的制度设计过程中,当地政府并未征集沿湖社区居民的意见,社区信息获取、参与决策的权利缺失。“他们(镇政府)开始取缔网箱的时候,没有来征求意见,我们也是看到他们的文件才知道的”(WS2)

2.3.2政府层面

(1)官员选拔制度

我国现有的干部选拔制度主要包括委任制、选任制、考任制、聘任制四种形式.其中,委任制或者变相的委任制仍然是主导方式,在这种官员选拔制度下,上级政府的行动战略会对下级政府产生极其重要的影响,下级政府会主动与上级政府的行动保持高度一致。无论是黄山区政府,还是沿湖的乡镇政府,在网箱核减、禁止个人捕捞过程中,首要考虑的是上一级政府的安排和任务,并细化成具体的工作指标加以执行。这也是对其工作考核的依据。正如TPH7谈到的“渔民也吵闹过,也想多获得点补偿,最后也都解决了”一样,当地官员认为对社区居民只要能给予经济补偿即可,并未过多关注如何更好地解决渔民的替代生计问题。因为上级政府在布置网箱核减、禁止捕捞工作任务时,并未提出明确要求,这个延伸问题并不属于此项工作范畴。

另一方面,经济绩效成为中国地方官员升迁的主要标准,经济绩效与晋升的关联不仅是一种激励机制,更是一种选拔机制和信号显示机制。这会使得地方官员在任职期间更加注重区域整体经济的发展,而容易忽视社区居民个体权利和经济利益。渔业是太平湖赖以发展的重要资源,为了平衡渔业生产和湖泊旅游的发展,当地政府与市场资本合作成立了太平湖生态渔业股份有限公司,以期在促进环境保护的基础上,实现经济收益最大化,这一举措适应了可持续发展的理念。但并未关注因此而导致的渔民群体权利的损失。虽然乡镇政府鼓励渔民参与旅游发展,但因工资收入低、旅游投资门槛高等因素,导致渔民在湖区旅游发展过程中的去权。

(2)基层政府服务功能的缺失

乡镇政权是我国基层的政权组织,代表国家权力在乡一级进行管理,它的合法性来源于自上而下的政治授权,而目前很多的乡镇政权仍然是将主要精力应付予上级政府下派的行政性任务,没有时间和精力提供公共服务。在一般意义上,行政村的村两委不能算作一级政府,村两委是由当地居民选举出来作为乡村社区的代理人,而实际上村两委更多地扮演着国家权力在乡村社区代理人的角色,发挥乡镇政府派出机构的功能。从案例地来看,太平湖网箱整治领导工作组由区政府、渔业公司、各地乡镇府、各行政村村委会组成,乡镇府和村委会工作人员由于和渔民较熟,实际上是充当着“润滑剂”的作用,缓和渔民和上级政府之间的矛盾。“他们(乡镇府和村委会)经常过来找我们谈话,表面上是给我们多争取点钱,实际上就是让我们快点把网箱征出去”(WS2)

2.3.3社区层面

目前,在很多欠发达的农村地区,官贵民轻的传统思想仍然根深蒂固,社区居民容易对权势形成依附心理,在当地政治决策中主动将自己排除在外,习惯了政府决策和服从管理,缺乏主动参与,主动享受权利与维护权力的意识。小农意识深深影响着广大的农村居民,由于薄弱的经济基础,他们更多关心的是切身的经济利益,而缺乏对权力和社会更加宏观的考量。正如社会学家费孝通[45,所说“对他们来说,优先的不是要民主,而是要保障。”而这种官本位和明哲保身的意识使得社区缺乏凝聚力,对权利的诉求则会更加容易被击溃。如案例地一位渔民所言“渔民太不齐心,本来说的好好的一起争取,大概暗地里给了有些人好处,他反过来还劝你不要搞,最后不了了之”(WSl)。同时相对落后的教育水平和文化知识的匮乏使得社区居民更加难以突破落后意识的桎梏。

3结论与讨论

本文在借鉴Scheyvens增权理论的基础上,结合湖泊型旅游地发展特征,分别对经济去权、政治去权、社会去权、心理去权划分去权的子维度,构建了太平湖沿湖社区旅游去权分析框架。并从资源使用、决策参与、信息获取、社区经济、旅游获益、个体权能等方面分析太平湖社区旅游去权表现。

通过追溯太平湖沿湖社区渔民自水上捕捞、专业养殖,到网箱核减、禁止捕捞,直至渔民转业的参与历程发现,沿湖社区居民旅游参与的四维度去权并不是孤立的,存在相应的内部联系。旅游去权起始于经济利益剥夺,经历了经济去权一政治去权一社会去权一心理去权循环往复的螺旋下降过程。

太平湖沿湖社区旅游去权由湖泊资源权属的矛盾、沿湖社区参与旅游的从属地位等制度层面与官员选拔制度、基层政府服务功能的缺失等政府层面,以及社区组织和个体层面共同作用的结果。

太平湖案例研究显示,Scheyvens增权理论分析框架能够较好地考察旅游地社区参与旅游过程中的去权表现。但原有理论只是对每个维度的去权表现进行了总体描述,理论运用中操作难度较大,需要结合研究对象特点,对四个维度进一步细分,构建具体的分析框架。近年来,国内外已有学者按照这个思路开展了相应的研究。但是对细分维度如何考察,目前存在不同的方法和路径。Bynum等、贺小荣等尝试通过确立观测指标,设计调查问卷,通过量化分析验证不同维度之间的关系。太平湖案例研究显示,对四个维度的细分是有必要的,便于理论的可操作。但在具体分析各个维度的去权表现,以及四个维度之间的关系时,运用质性方法能够更好地发现其内在逻辑关系,进而提供合理的理论解释。

另一方面,太平湖案例研究还显示,与已有研究较多涉及的山地、村落型旅游地不同,湖泊型旅游地具有特殊性。(1)从空间分割的角度来看,山地(可划分为若干山林片区)、村落(建筑和田园本身就相对独立)存在将完整的地理空间划分为若干独立地理单元的可能性,做到化整为零,进而可采取不同的解决策略。而湖泊的水面是整体的,无法切割。随着可持续发展和生态文明理念的推动,对湖泊的整体性保护和利用已成必然。(2)从社区生计方式来看,随着发展理念和发展方式的变革,山地、村落型旅游地社区居民只是对生计方式的调整,而湖泊型旅游地,特别是以水为生的渔民群体需要面临生计方式的彻底变革。(3)从资源利用和权属来看,沿湖社区因历史发展而形成的对湖泊的事实利用与法律层面资源权属的关系形成了矛盾。这些方面都显现出湖泊型旅游地在旅游发展过程中的个性特征。现有更多的基于山地、村落型旅游地的去权分析,以及在此基础上提出的增权方案直接植入湖泊型旅游地的困难较大,需要今后针对湖泊旅游开展更深入的理论研究,揭示湖泊类社区去权的理论特质,为现实发展提供理论支撑。

此外,本文基于太平湖案例提出的沿湖社区旅游去权分析框架,社区居民旅游去权各维度之间的关系是否合理,还需要依赖对湖泊旅游的深入研究和多案例验证。

摘自:《自然资源学报》2020年第9

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湖泊型旅游地社区参与的去权过程及启示

科技外事处 2020-11-25

湖泊型旅游地社区参与的去权过程及启示

——以安徽省太平湖为例

20世纪80年代以来,“增权”(empowerment)-词成为众多学者和实际工作者的热门话语之一,是国际社会科学领域具有很强解释力的新兴理论。该理论是由权力、无权、去权、激发权能等核心概念组成。其中,权力或权能是其基础概念,其他概念都是以对权力的理解为先决条件。陈树强指出,权力是指人们所拥有的能力,这种能力不但表现为一种客观的存在,而且表现为人们的一种主观感受,亦即权力感。权力感可以促进人们的自我概念、自尊、尊严感、福祉感及重要感。去权是指社会中的某些社群权力被剥夺。和权力的概念一样,无权也不单是指人们缺乏能力或资源,同时亦是指人们会通过一种内化过程,形成一种无权感。无权是去权的结果,去权是无权的原因。一般来说,增权指的是充实或提升个人或群体的权力或权能的过程;通过增权,个人或群体提高了独立应对和处理自身事务的能力。

国内外旅游发展过程都经历了把注意力集中在旅游景观吸引力的发掘、单纯关注经济利益转向关注社区利益的过程。旅游领域的增权研究是基于可持续发展的背景下提出的,即旅游发展给目的地带来最大收益时对社区居民生活质量的关注,旅游发展对目的地的经济、环境和社会文化影响关注的意义更大于对生产和利润的关注。1985年,Murphy正式将社区参与的概念引入到旅游研究中,得到了广泛的认可。随着研究的深入,相关学者发现社区居民作为核心利益主体,在旅游地开发过程中处于相对弱势的地位较为普遍。仅仅将社区参与作为一个经济和技术过程而不是政治过程,是社区参与旅游在实践中不能取得真正进步的原因。因此,研究者将视角转移到了社区参与的政治结构(或系统),而权力关系是其轴心,进而关注权力关系对社区参与旅游的影响。增权成为社区参与研究领域的重要理论关注。

增权和去权是分析社区参与旅游的两个视角,具有对立统一的关系。对社区参与旅游的增权或去权分析是为了厘清目的地旅游发展中社区拥有或失去的权利,最终目的是促进目的地社区和谐和可持续发展。Arnsteinc提出当地居民从无参与到控制是一个阶梯状的过程,最高阶段是人们能够自己或委托代理人控制旅游发展进程。Kiefferc提出旅游增权与个体变化、成员之间变化和社会结构变化相联系。Friedmann提出增权是实现“为了人和环境,而不是生产和利润”发展理念的最前沿的运动。Scheyvens提出了包含了政治、经济、社会、心理四个维度的旅游社区增权,从增权和去权两个角度为分析社区参与旅游的权利状态即权能提供了一个框架。Sofieldc发现以往的社区参与都是一种单向度的被动参与过程,社区居民在本质上是“无权”的,这正是其在实践上失败的原因。Cole提出信息和增权是获得可持续旅游的核心。

2008年,左冰等首次将社区增权理论引入国内旅游研究领域。随后,旅游社区增权理论引发了国内旅游学者的广泛关注。从结合中国情境、提出本土化研究的必要性,到对不同案例地的深入调查分析,再到探索如何从制度层面为社区增权提供保障,开展了大量的理论创新和实践探索。在乡村研究和旅游研究中,乡村社区增权被认为是实现社区主动参与旅游发展的重要途径。随着研究的深入,相关学者发现加强社区增权研究的同时,更应该对其去权及其根源加强探讨。若要探究社区增权的合适途径,必先考察社区去权的根源。进而研究权力关系对社区参与旅游发展的影响,并具体剖析不同社区旅游去权的原因及其作用机制。另一方面,学者们意识到,因生命周期阶段、旅游资源基础等因素的影响,不同旅游地和同一旅游地内部不同群体之间并非是均质状态,从总体上去探讨增权或去权并不符合中国旅游发展实际。基于以上原因,近年来,国内学者更加有针对性地开展了社区去权的调查研究。如翁时秀等以浙江省楠溪江芙蓉村为例,阐述了社区去权的具体表现及其根源。韩国圣等以安徽省天堂寨旅游区为例,分析了山区旅游在发展初期社区居民的去权状态。从已有研究成果来看,学者们更多地关注于如何推动社区参与增权及其路径,较少探讨旅游地社区参与过程中的去权状态。即使在为数不多的社区参与去权研究中,主要关注于去权的具体表现,对于社区居民去权过程,特别是对居民心理权能感削弱过程的研究较少。另一方面,加强对不同资源本底、不同利用方式、不同参与历程的旅游地社区去权及其内在关系的深入分析,有助于更好地理解社区参与旅游的去权过程,为旅游地可持续发展奠定理论基础。

目前,湖泊旅游逐渐成为湖泊资源利用的重要内容。中国湖泊资源丰富,面积大于lkm2的天然湖泊2693个,大于10km2的天然湖泊693个。在公布的30家国家级旅游度假区中,以滨海、河湖资源为资源基础的度假区超过半数。湖泊旅游接待人数不断增长。天目湖、太湖、阳朔玉龙河等已经发展成为全国知名的休闲度假旅游目的地。人类利用湖泊的历史悠久,但湖泊旅游作为人类利用湖泊的一种新的重要方式,仅有30年左右的历史。加强湖泊资源的旅游利用,以湖泊流域发展带动周边社区脱贫致富和区域可持续发展是湖泊旅游研究需要关注的议题。与此同时,与山地、村落型旅游地不同,湖泊旅游地具有易干扰性、流域性、社会性的特点。其周边的城镇、村落与河流的关系相对复杂。一方面,湖泊与其流域内自然环境联系紧密,构成了相互依赖的生态系统。在农业生产时期,人们可以利用湖泊开展捕捞、养殖等经济活动,呈现出“人湖共生”的特征。另一方面,目前对湖泊的管理与周边的城镇或村落又是相互独立的,分属不同条块和部门。在后工业化时期,地方政府和行业部门一旦对湖泊实施管控,湖泊周边沿线居民必须完全放弃水上经济活动,湖泊与周边的城镇或村落处于人湖分离的状态。因此,与自然演化相比,人类社会关于湖泊管理的制度设计和变迁对周边社区利用湖泊资源产生了更大的影响。系统分析湖泊演化过程中引发的社区去权,更加有利于厘清湖泊旅游带来的影响,对推动湖泊及其周边社区可持续发展具有积极意义。

1研究方法与数据来源

1.1研究区概况

太平湖风景区位于黄山市黄山西北部,总面积312.9km2,水域面积88.6km2,最大蓄水量为24亿m3,是国家AAAA级旅游景区、省级旅游度假区,也是安徽省实施“两山一湖”旅游发展战略的重要组成部分,有“黄山情侣”“东方日内瓦湖”的美誉。

1970年,为了防洪、灌溉和水产养殖,兴建陈村水库。1976年,陈村水库开通水上客货运输,和平乡(太平湖镇前身)、广阳乡建设了共幸、华垅、和平、上坡、广阳等多处码头。为了与地名保持一致,同时有利于发展旅游业,1979年陈村水库更名为太平湖,并将库区全部水面划归为黄山区(原太平县)管辖。1990年之前,太平湖湖区的产业结构由水产养殖业、湖区农业逐渐向湖泊旅游产业延伸,形成了传统农业和湖泊观光旅游相结合的综合利用模式,沿湖居民仍保持着传统的生产生活方式。湖泊生态系统处于天然状态,旅游设施和旅游者较少,知名度低。1990年之后,地方政府开始有计划地进行开发和旅游规划。1999年,太平湖风景区管理委员会成立,负责太平湖风景区的开发、建设、管理和保护,该区逐渐由水产养殖和观光旅游相结合转向以旅游为主导的发展模式。

本文的研究对象为太平湖沿岸渔民,渔民主要分散于黄山区下辖的6个乡镇,分别为太平湖镇、乌石镇、新明乡、龙门乡、新华乡、永丰乡。其中,太平湖镇位于太平湖风景区的核心区域,其他乡镇多位于上游支流岔道。随着太平湖湖区发展模式的变革和产业结构的演化,渔民围绕湖泊发展先后经历了天然捕捞、水产养殖、网箱核减、禁止捕捞,直至被迫转业,生产生活空间经历了由水上向陆上转移的过程。渔民在与当地政府、市场资本的博弈过程中,在资源使用、决策参与、利益获取、社区关系、个体权能等方面逐步去权。

1.2研究方法

2018220日至31日,研究团队开展了实地初步调研、电话交谈和二手资料收集,形成对太平湖区域渔民现状的初步了解,并依据距离要素和重要程度对太平湖渔民作出划分:(1)以与太平湖核心区距离的远近对渔民参与旅游业产生重要影响程度,划分为靠近核心景区(太平湖镇)和远离核心景区(其他乡镇)的渔民;(2)渔业对渔民生产生活的重要程度使渔民对禁网禁渔有不同的感知和态度,因此将渔民群体划分为专业养殖渔民和副业捕捞渔民。为保证调查结果的可靠性,将初步调研整理的一手资料与多渠道汇集的二手信息进行三角互证,最终确定对太平湖镇、乌石镇、广阳村(原广阳乡,现为太平湖镇辖属,但偏离太平湖核心景区)的渔民开展深度访谈,将太平湖北岸新华乡的渔民作为辅助参考。访谈内容围绕受访者参与或所见的渔业养殖或捕捞的经历,在此过程中了解区(镇)政府、渔业公司的相关管理举措,以及社区居民的感知和态度。2018310-17日进行了半结构访谈和田野考察活动,共访谈以前以网箱养殖为主业的渔民9人,以天然捕捞为副业的渔民6人,太平湖生态渔业公司巡湖队工作人员1名,太平湖镇前人大代表1名。每位受访者访谈时间约1530分钟,共形成了355分钟的访谈录音。在充分阅读理解访谈内容的基础上,结合掌握的二手资料,运用“过程一事件”的分析方法,从人们的社会行动所形成的事件与过程之中,去把握现实社会结构与社会过程,追溯太平湖渔民参与湖泊发展的历时性过程,反映渔民群体在旅游发展背景下心理感受波动的动态过程。

2结果分析

2.1沿湖社区旅游去权的演化过程

太平湖原为陈村水库,具有丰富的渔业资源。沿岸居民自古以来就有天然捕捞的传统,太平湖的发展与其生产生活息息相关,这个群体也成为太平湖发展的重要利益相关群体。沿湖社区居民参与太平湖发展大致可划分为5个阶段。

2.1.1自然状态下的天然捕捞(1990年代以前)

这一时期,太平湖沿岸居民的生产方式大多是“渔业+农业”的综合模式,但是各区域捕捞方式及渔业收入占总收入的比例略有不同。太平湖镇靠近流域中心地段,水域开阔,渔业资源丰富。新明乡、龙门乡地处太平湖流域东部,农田资源较少,因河道崎岖,宽度较窄,一部分渔民多以扳网(又称“扳罾”)方式捕鱼并以此为生。因太平湖镇、新明乡、龙门乡渔业捕捞占比较高,大多数渔民都具有捕捞证。而乌石镇、新华乡等乡镇渔民多以农耕为主,视捕鱼为经济补充,甚至是农闲乐事;方式以地笼、撒网为主,大多无捕捞证。这一阶段政府参与渔业管理主要是渔政执法禁止渔民无证捕捞。“我们当时去河里下网,基本不会考虑那个,他们很少过来,就算逮到了也就罚点款”(WS6)。渔民与渔政关系较为缓和。

2.1.2渔民分化,专业养殖渔民出现(1995-2007年)

1995年前后,在政府政策的鼓励下,太平湖镇码头一带开始出现规模化的网箱养殖,由于经济效益明显且较为稳定,其他乡镇部分敢于投资,有冒险精神的渔民和少量非渔民也开始进行网箱养殖。因网箱养殖需投入大量的时间维护看守,大部分渔民开始转变为水上流动定居的专业渔民。“我家祖上没有人打鱼,我以前在外打工,没有一点捕捞经验,听说家里网箱养殖能赚钱,就把积蓄投进去,常年生活在水上,还好做起来了,那时候政府挺平和的,主要是有些人看不惯你赚钱,割你的网,很讨厌”(WSl)。这一阶段,沿岸渔民群体开始分成陆上定居的兼业渔民和水上定居(或离水域极近的岸居)以养殖为生计的专业渔民。后者经济效益明显提高,生活水平得到快速提升。同时,受政策影响,渔民内部因参与养殖出现了收入分化。

2.1.3旅游业的影响,矛盾开始显现(2008-2011年)

随着太平湖旅游人数的增加,区域旅游功能明显增强。而湖面大面积的网箱对水域观光造成了影响。2008118日,黄山区政府召开了太平湖网箱养鱼专项整治动员大会,对太平湖主水域的网箱进行核减。据统计,太平湖共有网箱总数11695只,应减网箱为3035只。截至320日,共核减网箱2643只,完成核减计划任务的87%。太平湖镇位于太平湖核心景区,成为网箱核减的主体区域。据当地渔民回忆,当时太平湖镇网箱被核减后还剩下30%左右,并且由政府规划剩余网箱的摆放水域。而乌石镇、新明乡等地网箱位于河流上游叉道,并没有被核减。“当时网箱核减任务推行的比较顺利,一方面政府有补偿,另一方面网箱也没有核减完,渔民也吵闹过,也想能多获得点补偿,最后也都解决了”(TPH7)。由于发展生态旅游而核减部分网箱使得部分渔民利益受损,他们进行了利益诉求,因体量较小,矛盾并不激烈,问题得到较为妥善的处理。

2.1.4矛盾激化,渔民与政府间的博弈(2012-2016年)

为了兼顾渔业生产与旅游发展的需要,20126月,太平湖风景区管理委员会与宇仁投资股份有限公司共同出资成立太平湖生态渔业股份有限公司。同年,黄山区政府成立太平湖综合整治工作领导小组,全面彻底清除现有网箱,取消个体捕捞许可证,禁止一切捕捞活动。2012年共开展了6批网箱清理,征收人员由区政府、渔业公司、各镇(乡)政府、村委会组成。至2012年底,太平湖沿岸乡镇的网箱征收达90%以上,在这一年的网箱清理中,渔民与政府并没有发生激烈的矛盾冲突,但渔民内部对待禁网禁渔的态度有明显的分化。

除广阳村剩余一部分网箱外(因渔民投资较大,拒绝征收),其余各地均被征收完毕。但矛盾很快凸显。一方面,在前几批次网箱及其他水上资产被征收的渔民怀疑政府给予了后几批次拖拉不肯妥协的渔民更多的经济补偿;另一方面,渔民失业,而政府与渔业公司先前承诺帮助渔民就业的诺言并没有兑现。2013年,各乡镇渔民在乡镇府、区政府讨论说法无果后,渔民代表20人左右前往北京相关部门上访,使得矛盾激化到达顶峰。“一些网箱没我多的人最后拿到的钱比我多23倍,先前说好的安置也没影,当时去乡政府、区里都不知道跑了多少次,没用,最后没法子了才去北京(WS3)。据渔民回忆,上访不久后区政府即下达了相关渔民安置政策,安排部分渔民在渔业公司上班,安置时间为3年。2014年,部分渔民与政府签订网箱养殖协议,养殖规模与水域由政府指定。至2016年底,广阳村最后几户渔民及签订协议养殖的渔民网箱全部被征收,太平湖所有渔业资源由太平湖生态渔业股份有限公司统一管理,太平湖退网还湖运动结束。

2.1.5事件平息,渔民转业(2016年至今)

渔民们虽心有不甘,但迫于生活的压力开始另谋出路。据不完全统计,太平湖镇靠近103省道50户左右(包括原有经营户)的居民利用区位优势参与了旅游业,且形式单一,均为开展沿湖餐饮附带少量住宿的形式。“刚开始的时候生意不怎么样,这几年来玩的人多了,我们收入才好了起来,生活水平比以前好了几倍”(TPH6)。而对于其他乡镇居民而言,进入旅游业较为困难,多数原先网箱养殖的渔民收入大不如前,其中就业以打零工、务农、城市务工居多。“我原来在渔业公司做了2年捕捞队员,但工资太低了,去年就没干了,本想搞个垂钓项目,政府不让,现在就打零工,每年也存不下来钱(WS2)。至此,太平湖湖区已没有专业渔民,只有小部分岸边居民在湖里偷捕,也只是作为一种闲暇活动。

2.2沿湖社区旅游去权分析

2.2.1旅游去权分析框架

如何让社区在参与旅游过程中拥有应有的权利和地位一直是社区参与旅游领域研究的核心议题,试图构建一个整体的分析框架一直是学者们努力的方向。1992年.Fried-mann提出了从心理、社会和政治三个维度增权发展的观点。1997年,RowlandsL33-提出了包括聚焦于控制、代理、集体、自我意识四个维度的权力框架。1999年,Scheyvens在生态旅游研究中提出了包括政治、经济、社会、心理四个维度的增权和去权的分析框架。2003年,Sofield根据开发商和社区居民的强弱权力关系,构建了社会权力交换分析框架。2014年,Boley等提出从经济和非经济(心理、社会、政治)两个维度、四个方面开展社区增权结构分析。其中,Scheyvens的四维度分析框架能够较好地判定社区权力状况,大体评估社区增权或去权程度,在国内外的研究中被广泛运用。虽然有学者指出在实践过程中,通常无法清晰识别这四个维度的确切内容,而且它们之间有可能相互抵消。社会事件原本混乱无序,人的认识、能力却是有限的,正是框架的存在使得人们能够寻找、感知、确认以及标签化社会事件与信息。在社区参与旅游过程中的增权或去权研究需要通过多维度综合分析,进而寻找去权根源,为增权提供理论支撑和实践指导。同时,结合Boley等的观点,即需要根据研究对象的特点,在四个维度的具体分析中寻找可能的子维度(sub-scale)

结合太平湖旅游业发展演化过程及其沿湖渔民参与旅游的历程分析,本文在Scheyvens的基础上,构建了太平湖渔民旅游去权的分析框架。政治去权方面,主要涉及对湖泊资源的使用权利、地方政府制度设计的决策参与权利,以及在此过程中的信息获取权利。经济去权方面,主要涉及社区经济发展的权利,即社区经济发展的选择权利,以及旅游产业发展后社区居民的获益权利。社会去权方面,太平湖旅游地目前处于旅游地生命周期的发展阶段,外来旅游人数和旅游收入快速增长,目前尚未出现明显的社会混乱,居民尚未失去对传统文化的尊重。但是随着旅游产业的发展,社区和地方政府、社区组织内部因经济利益出现了摩擦和分化。因此,关注社区关系是沿湖社区社会去权的关键。心理去权方面,太平湖旅游发展政策的变化导致沿湖社区居民旅游获益差距较大,退网还湖让渔民的生产生活由水上转为陆上;受个体技能、旅游企业薪资水平、旅游投资门槛等多重限制,沿湖社区普遍产生了悲观失望的心理状态。对个体权能感的分析是心理去权考查的重点。

2.2.2沿湖社区旅游去权分析

(1)政治去权

①自然资源使用去权。太平湖流域水域与渔业资源由政府和渔业公司统一管理,对湖面进行严格保护,禁止渔民及社区居民使用。根据我国《民法通则》第81条自然资源使用权及承包经营权规定:“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权,受法律保护”。获得捕捞资格证的太平湖渔民依靠渔业资源获取经济收入,而这一生产方式与太平湖发展规划产生冲突时,渔民与自然资源的联系被切割。参考《中华人民共和国自然保护区条例》第5条规定:“建设和管理自然保护区,应当妥善处理与当地经济建设和居民生产生活的关系”。一方面渔民不能使用水域资源,另一方面无法从转为旅游产品的水域资源中获益,实则是被剥夺了自然资源使用的权利,社区居民经济发展权遭到削弱。

②旅游决策参与去权。居民作为目的地的核心利益相关者,旅游发展与其息息相关,而当地居民参与旅游决策遭受去权。从制度上看,根据我国相关法律规定,农村土地为农民集体所有,而农民集体是一个不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体,政府为发展旅游而成为土地资源的处置者,当地居民集体在土地资源上的主体地位因旅游发展土地实际所有权关系转变而消失,权利被削弱。从实际操作来看,太平湖旅游发展由政府主导,社区参与影响力微弱,“网箱征收的时候,包括怎么赔偿,怎么安置,全都是政府直接把文件拿来给你看,告诉你怎么做”(WSl),社区居民在旅游参与中处于被动接受的状态,个人参与遭受去权。

③信息获取去权。指渔民在利益诉求过程中因利益主体间信息的不对称性而处于弱势地位。对于广大农村地区的居民而言,因受到地理环境和文化教育水平的限制,对信息的重视程度低,接收信息的渠道匮乏,信息的来源主要是口耳相传和信息公示栏,这对于掌握旅游信息发布的当地政府而言实际上是一种权利。20138月,广阳乡渔民几人曾要求黄山区政府公开用于网箱退湖工程事项的16亿资金的来源及使用、发放情况明细,10天后,黄山区政府做出《信息不予公开决定书》,渔民随后向财政部申请行政复议,最后获得相关答复。可见渔民与当地政府因信息资源的不对等而处于劣势地位。同时,因社区居民内部信息的不对等而使得一部分群体获利。访谈中发现,存在退网还湖行动未开展前,有些人员因与政府工作人员关系密切而得知相关补偿政策,遂提前向渔民购买网箱,而后由政府征收,从中获利的现象。

(2)经济去权

①社区经济发展去权。农民权益含政治权益和经济权益两个基本方面,经济权益在农民权益中具有基础性、决定性地位,政治权益是实现经济权益的保障。太平湖社区居民因政治权益的部分丧失,经济权益无法得到有效保障,渔民在养殖发展阶段,通过利用当地资源实现自身经济发展,效益普遍高于其他社区群体,而在禁网禁渔运动后,渔民因不能有效参与决策,在利益分配中处于劣势地位。就业安置中因时间效用(期限3年)和薪酬管理(薪酬较低),实际上增加了渔民依靠安置补偿来获得权益的心理难度,大部分渔民主动退出,选择其他的就业方式,社区经济发展的权利遭到削弱。

②旅游获益去权。分配正义的基础是权利的平等,政府的立场和治理模式决定了旅游收益的分配倾向。太平湖从以农业和渔业相结合的产业模式转变为以旅游经济为主导的产业模式,当地政府大力招商引资,外来资本的进入控制着旅游资源并从中获取收益,成为典型的“飞地型”旅游发展模式。而渔民既无法依托本土水域资源获得收入,又无法参与旅游经营,仅小部分临近交通要道且有一定经济实力的社区居民通过经营农家乐参与其中,其他居民能从旅游开发中获益的途径仅有打零工,以体力劳动换取报酬。整体来看,社区居民在旅游发展中获取的收益与政府和外来资本相比微乎其微。

(3)社会去权增权理论中对社会去权界定为社会关系出现混乱,社区居民价值观念和意识被改变。案例地调查发现,退网还湖事件已经结束,但渔民与政府的矛盾依然存在,摩擦偶有发生,渔民对政府作为的失望转变为对当地政治、发展漠不关心,甚至不配合,政府与渔民的关系处于不和谐状态。同时,渔民内部也出现分化。太平湖渔村原为新建村,2007年因中信地产开发商业地产(现由中海地产接盘管理),2个村民组共70户迁移到103省道旁建设了新村,包括22户门面房。当时很多村民没有预料到旅游发展会带来机遇,只有少数几户主动选择购买门面房。建房初,村民没有了土地,收入来源主要以渔业和零工为主,随着旅游业的发展和禁渔政策的出台,起初选择购买门面房的村民先后开办了农家乐,而其他村民只能靠打工来维持生活,经济差距越来越大。2012年后游客多了起来,特别是黄金周,我们生意越来越好,他们当时很嫉妒的,都不和我们打招呼,心里憋着气(TPH4)。可见,因旅游发展,一部分渔民富裕起来,而对于其他难以进入旅游行业且失去原有生计方式的渔民来说无疑加剧了心理落差,社区关系也变得紧张。

(4)心理去权

心理权利是指社区居民对自身参与社区事务的主观感受和社区发展中自我价值的认可程度,即个人效能感(senseofself-efficacy)。在社区增权途径中,存在先制度增权还是先心理增权之争。心理增权之所以重要,是因为只有居民心理权利被激发,才有可能使居民主动追求政治权利、经济权利和社会权利。太平湖渔民在旅游发展中权能感被剥夺是一个渐变的过程,是在多次政治利益和经济利益诉求活动中慢慢被削弱、由开始的抗争到多次利益诉求无果后的失望最后变成无权感的状态。“当我从政府那里签订合同养殖的时候我就感觉自己不是太平湖的主人了,这么多年了,也不想那些事了”(TPH3)。无权感的产生直接导致居民从心理上主动将自身与社区割裂开来,对社区的发展变得漠不关心。

2.2.3沿湖社区旅游去权的内在逻辑

通过对太平湖沿湖社区经济、政治、社会和心理的去权分析发现,四个维度并不是相互独立的,其内部存在相应的联系。经济利益分配不公是社区居民权能感丧失最直接的因素,对于处于旅游发展初期阶段的太平湖社区居民来说,居民权利意识薄弱,进行利益诉求多是由于没有满足自身经济利益。一方面太平湖渔民丧失了原先的收入来源,另一方面对政府实际补偿措施感到不公,促使渔民通过动员内部力量来争取更多更加公正的经济补偿。在与当地政府博弈过程中遇到困难时,社区群体会借助尺度上推的形式(如上访)引入第三方力量介入,以此来改变双方的权力博弈状态,此时对政治权益的要求常成为经济诉求的辅助手段。但在后期统筹实施中,地方政府仍处于强势地位,经济诉求无法满足决定了渔民的无权感,政治权利诉求的低效反馈加速了社区的失望感;而由于补偿不透明化和进入旅游业难易程度的不同所带来的猜疑、怨恨等不和谐的社区关系,加剧了社区居民的无权感、失望感。经济、政治和社会三方面去权共同导致了社区心理无权感的产生,而权能感的丧失则会使社区逐渐放弃对自身利益的诉求,转而对整个社区的发展漠不关心。当退网还湖运动逐渐平息后,社区居民对于社区发展的漠视态度会持续影响社区内部以及社区和地方政府的关系。因此,沿湖社区四个维度的去权过程呈现了螺旋下降的过程。即经济去权政治去权社会去权心理去权的恶性循环。

2.3沿湖社区旅游去权的根源探析

2.3.1制度层面

(1)湖泊资源权属的矛盾

《中华人民共和国宪法》第九条规定:矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有,由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。当自然资源转变为旅游资源时,农民集体无法对资源进行有效监督和管理。目前,当地政府代表国家行使国家所有这一权力,但对所有者的权力和义务尚无明确的规定。旅游资源归属问题的不甚明晰使代表国家权力的当地政府成为实际操作中的控制者,而处于相对劣势地位的社区,与旅游资源的联系容易被切割。

另一方面,相对于山地、村落型旅游地而言,湖泊型旅游地更具有特殊性。《物权法》第46条规定:矿藏、水流、海域属于国家所有;第58条规定:集体所有的不动产和动产包括:①法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂;②集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施等。该项规定为山地、村落型旅游地依托社区组织获取旅游权益提供可能。因此,相关学者提出了旅游吸引物权、用地役权的理论探索。但是,以湖泊为代表的水域资源所有权归国家所有。在长时间的历史发展过程中,渔民依托湖泊开展天然捕捞或水产养殖的生计方式,形成了特定地域和谐的人地关系。太平湖的案例显示,现代产业发展(如旅游业)打破了这种既有的人地关系后,渔民被迫由水上转移到陆上,而其对湖泊的水域资源不具有所有权,因此无论是立法增权还是依法增权都是失效的。导致了历史演化中形成的事实利用关系和法定的权属关系之间的矛盾,这也是湖泊型社区与其他利益主体博弈过程中不断去权的根源。

(2)沿湖社区参与旅游的从属地位

作为旅游地发展的核心利益相关者,社区参与旅游的权力并没有在法律法规层面上得到有效保障。《中华人民共和国旅游法》第一章总则第一条:为保障旅游者和旅游经营者的合法权益,规范旅游市场秩序,……制定本法。在其他相关旅游立法条例中,社区参与旅游也多被置于客体或从属地位,“旅游规划编制……征求各有关行政管理部门的意见,尤其是当地居民的意见。”(《旅游规划通则》第4.4条)。在旅游法律法规层面,当地社区居民参与旅游发展的政治权力是其中最薄弱的一个环节,当前仅有规划决策建议权。社区参与旅游的主体地位在法律法规层面尚未确立,实际是从根本上削弱了社区参与旅游的主动权。在太平湖网箱核减、禁止捕捞的制度设计过程中,当地政府并未征集沿湖社区居民的意见,社区信息获取、参与决策的权利缺失。“他们(镇政府)开始取缔网箱的时候,没有来征求意见,我们也是看到他们的文件才知道的”(WS2)

2.3.2政府层面

(1)官员选拔制度

我国现有的干部选拔制度主要包括委任制、选任制、考任制、聘任制四种形式.其中,委任制或者变相的委任制仍然是主导方式,在这种官员选拔制度下,上级政府的行动战略会对下级政府产生极其重要的影响,下级政府会主动与上级政府的行动保持高度一致。无论是黄山区政府,还是沿湖的乡镇政府,在网箱核减、禁止个人捕捞过程中,首要考虑的是上一级政府的安排和任务,并细化成具体的工作指标加以执行。这也是对其工作考核的依据。正如TPH7谈到的“渔民也吵闹过,也想多获得点补偿,最后也都解决了”一样,当地官员认为对社区居民只要能给予经济补偿即可,并未过多关注如何更好地解决渔民的替代生计问题。因为上级政府在布置网箱核减、禁止捕捞工作任务时,并未提出明确要求,这个延伸问题并不属于此项工作范畴。

另一方面,经济绩效成为中国地方官员升迁的主要标准,经济绩效与晋升的关联不仅是一种激励机制,更是一种选拔机制和信号显示机制。这会使得地方官员在任职期间更加注重区域整体经济的发展,而容易忽视社区居民个体权利和经济利益。渔业是太平湖赖以发展的重要资源,为了平衡渔业生产和湖泊旅游的发展,当地政府与市场资本合作成立了太平湖生态渔业股份有限公司,以期在促进环境保护的基础上,实现经济收益最大化,这一举措适应了可持续发展的理念。但并未关注因此而导致的渔民群体权利的损失。虽然乡镇政府鼓励渔民参与旅游发展,但因工资收入低、旅游投资门槛高等因素,导致渔民在湖区旅游发展过程中的去权。

(2)基层政府服务功能的缺失

乡镇政权是我国基层的政权组织,代表国家权力在乡一级进行管理,它的合法性来源于自上而下的政治授权,而目前很多的乡镇政权仍然是将主要精力应付予上级政府下派的行政性任务,没有时间和精力提供公共服务。在一般意义上,行政村的村两委不能算作一级政府,村两委是由当地居民选举出来作为乡村社区的代理人,而实际上村两委更多地扮演着国家权力在乡村社区代理人的角色,发挥乡镇政府派出机构的功能。从案例地来看,太平湖网箱整治领导工作组由区政府、渔业公司、各地乡镇府、各行政村村委会组成,乡镇府和村委会工作人员由于和渔民较熟,实际上是充当着“润滑剂”的作用,缓和渔民和上级政府之间的矛盾。“他们(乡镇府和村委会)经常过来找我们谈话,表面上是给我们多争取点钱,实际上就是让我们快点把网箱征出去”(WS2)

2.3.3社区层面

目前,在很多欠发达的农村地区,官贵民轻的传统思想仍然根深蒂固,社区居民容易对权势形成依附心理,在当地政治决策中主动将自己排除在外,习惯了政府决策和服从管理,缺乏主动参与,主动享受权利与维护权力的意识。小农意识深深影响着广大的农村居民,由于薄弱的经济基础,他们更多关心的是切身的经济利益,而缺乏对权力和社会更加宏观的考量。正如社会学家费孝通[45,所说“对他们来说,优先的不是要民主,而是要保障。”而这种官本位和明哲保身的意识使得社区缺乏凝聚力,对权利的诉求则会更加容易被击溃。如案例地一位渔民所言“渔民太不齐心,本来说的好好的一起争取,大概暗地里给了有些人好处,他反过来还劝你不要搞,最后不了了之”(WSl)。同时相对落后的教育水平和文化知识的匮乏使得社区居民更加难以突破落后意识的桎梏。

3结论与讨论

本文在借鉴Scheyvens增权理论的基础上,结合湖泊型旅游地发展特征,分别对经济去权、政治去权、社会去权、心理去权划分去权的子维度,构建了太平湖沿湖社区旅游去权分析框架。并从资源使用、决策参与、信息获取、社区经济、旅游获益、个体权能等方面分析太平湖社区旅游去权表现。

通过追溯太平湖沿湖社区渔民自水上捕捞、专业养殖,到网箱核减、禁止捕捞,直至渔民转业的参与历程发现,沿湖社区居民旅游参与的四维度去权并不是孤立的,存在相应的内部联系。旅游去权起始于经济利益剥夺,经历了经济去权一政治去权一社会去权一心理去权循环往复的螺旋下降过程。

太平湖沿湖社区旅游去权由湖泊资源权属的矛盾、沿湖社区参与旅游的从属地位等制度层面与官员选拔制度、基层政府服务功能的缺失等政府层面,以及社区组织和个体层面共同作用的结果。

太平湖案例研究显示,Scheyvens增权理论分析框架能够较好地考察旅游地社区参与旅游过程中的去权表现。但原有理论只是对每个维度的去权表现进行了总体描述,理论运用中操作难度较大,需要结合研究对象特点,对四个维度进一步细分,构建具体的分析框架。近年来,国内外已有学者按照这个思路开展了相应的研究。但是对细分维度如何考察,目前存在不同的方法和路径。Bynum等、贺小荣等尝试通过确立观测指标,设计调查问卷,通过量化分析验证不同维度之间的关系。太平湖案例研究显示,对四个维度的细分是有必要的,便于理论的可操作。但在具体分析各个维度的去权表现,以及四个维度之间的关系时,运用质性方法能够更好地发现其内在逻辑关系,进而提供合理的理论解释。

另一方面,太平湖案例研究还显示,与已有研究较多涉及的山地、村落型旅游地不同,湖泊型旅游地具有特殊性。(1)从空间分割的角度来看,山地(可划分为若干山林片区)、村落(建筑和田园本身就相对独立)存在将完整的地理空间划分为若干独立地理单元的可能性,做到化整为零,进而可采取不同的解决策略。而湖泊的水面是整体的,无法切割。随着可持续发展和生态文明理念的推动,对湖泊的整体性保护和利用已成必然。(2)从社区生计方式来看,随着发展理念和发展方式的变革,山地、村落型旅游地社区居民只是对生计方式的调整,而湖泊型旅游地,特别是以水为生的渔民群体需要面临生计方式的彻底变革。(3)从资源利用和权属来看,沿湖社区因历史发展而形成的对湖泊的事实利用与法律层面资源权属的关系形成了矛盾。这些方面都显现出湖泊型旅游地在旅游发展过程中的个性特征。现有更多的基于山地、村落型旅游地的去权分析,以及在此基础上提出的增权方案直接植入湖泊型旅游地的困难较大,需要今后针对湖泊旅游开展更深入的理论研究,揭示湖泊类社区去权的理论特质,为现实发展提供理论支撑。

此外,本文基于太平湖案例提出的沿湖社区旅游去权分析框架,社区居民旅游去权各维度之间的关系是否合理,还需要依赖对湖泊旅游的深入研究和多案例验证。

摘自:《自然资源学报》2020年第9