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名称 澳大利亚矿山生态修复制度及其改革与启示
发布机构 科技外事处 索引号 2189234/2020-01959
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发布日期 2020-11-25 主题词

澳大利亚矿山生态修复制度及其改革与启示

发布日期:2020-11-25 14:15 信息来源:科技外事处 访问量:? 字体 :[ 大 ][ 中 ][ 小 ]

澳大利亚矿山生态修复制度及其改革与启示

采矿业是澳大利亚的主导产业,尽管矿业仅占GDP7%,但却贡献了出口额的54%。澳大利亚采矿历史悠久,是世界上较早实施可持续矿业、采矿环境准入、土地复垦保证金、动态监管等制度的国家,在矿山生态修复方面一直领先全球。但由于政策、技术和经济等方面原因,当前澳大利亚矿山生态修复面临一些挑战,正在实施制度改革。我国正在统筹推进国土空间生态修复,开展矿山生态修复相关工作,面临矿山数量多、面积大、种类多、修复难度大、资金缺口大等挑战。新时代矿山生态修复必须顶层设计和实践操作并举,需要借鉴发达国家的经验和教训。为此,本文梳理了澳大利亚矿山生态修复的优良做法,分析其遭遇的挑战和推进的制度改革,为中国系统推进矿山生态修复提供借鉴。

1澳大利亚矿山生态修复的制度体系

1.1立法与指导性规范体系

澳大利亚建立了联邦和州政府两级立法和指导性规范的制度体系。在联邦政府立法方面,1974年和1999年联邦政府制定了《环境保护法》和《环境和生物多样性保护法》,规定了环境与生物多样性保护、采矿环境影响评价报告、履行环境赔偿和生态修复责任等制度。在联邦层级的指导性规范方面,《生态可持续发展的国家战略(1992)》确定了“污染者付费”的原则,《矿山关闭战略框架(2002)》规定了矿山生态修复责任及原则,澳大利亚矿产委员会制定的《持久价值——澳大利亚的矿业可持续发展框架》确定了矿山生态修复的基本原则,澳大利亚产业、创新和科学部制定的《矿业可持续发展的最佳实践》系列指导性文件提供了采矿活动中的最佳技术实践,澳大利亚生态恢复协会制定的《澳大利亚生态恢复实践的国家标准》确定了生态恢复的基本方法和原则。在各州政府立法方面,在矿业法方面分别制定了《矿业法》、《矿产资源法》或《矿产资源(可持续发展)法》,在环境方面制定了《环境保护法》、《环境规划与评价法》、《环境影响评估法》或《环境管理与污染防治法》。在各州政府制定的指导性规范方面,昆士兰州制定了《矿业活动土地修复要求(2016)》;西澳大利亚州制定了《采矿修复基金法(2012)》和《矿山关闭规划准备指南(2012)》。澳大利亚各州政府制定的矿山生态修复相关法规和指南虽然略有差异,但基本涵盖了土地修复、矿山关闭、水与污染物管理等内容。

1.2最佳技术实践示范体系

澳大利亚践行可持续矿业原则,形成了可持续矿业的最佳技术实践。澳大利亚各州普遍实施了采矿环境准入、土地修复保证金、土地修复残留风险金、动态监管、全生命周期管理制度,即必须在矿山勘探开采之前开展环境影响评价、编制矿山土地修复规划、提交保证金,在矿山开采过程中开展动态修复,提交动态修复报告,实施采矿用地动态退出制度,并在采矿全生命周期开展土地修复质量监测与成功性评价、环境管理和风险评价。澳大利亚矿山生态修复重视公众参与,州政府及其环境授权者、土地所有者、社区、地方政府、专家等利益相关者共同参与确定采矿后土地用途、环境影响评估、土地修复方案公示、土地修复的监督和验收。澳大利亚践行国际采矿与金属协会在2003年提出的采掘业可持续发展准则,构建了安全、无污染、地形稳定和可持续土地利用的四大矿山土地修复目标,形成了要求从低到高的六个层级的矿山土地修复策略,分别是将土地遗留为不可用和环境损坏的状态、开发低价值的土地利用、恢复先前土地利用、开发高价值土地利用、恢复自然生态系统、避免干扰。经过近30年的积累,形成了矿业可持续最佳实践指南,包括生物多样性管理、评估表现的监测与稽核、矿山关闭、矿山修复、风险管理、尾矿管理、水管理等17项可持续矿业最佳实践的操作手册。

2澳大利亚矿山生态修复的现今挑战

尽管澳大利亚具有世界领先的矿山生态修复制度设计和最佳实践,但仍然面临不少挑战。、澳大利亚已经累积了5万多座废弃矿山没有实施生态修复,昆士兰州和新南威尔士州的矿山土地修复率仅为35%20%,并且在持续降低。采矿留下了巨大的地球伤疤和巨额修复资金需求,这引起了公众和环保人士的广泛关注和担忧。

2.1矿山生态修复资金缺口大

2013年起,受中国经济放缓和世界经济危机影响,澳大利亚结束了十年矿业繁荣期,加上资金需求大,出现了矿山生态修复责任逃避的现象。主要方式包括:其一,低价转售矿山再进入破产程序,如2013年力拓集团将Blair Athol煤矿以1澳元价格转卖给一个小公司,尽管该矿有8400万澳元的修复保证金,但实际上的矿山土地修复资金需求远大于现有的保证金;其二,以矿产品价格低等理由提早关闭矿山,在澳大利亚19812009年间1000个关闭的矿山中有75%属于提早关闭;其三,谋求矿山服务年限的延长,尽可能推迟生态修复责任;其四,将矿山置于关注和维持状态(care and maintenance,指矿山不再运行但是未来还可能发展,矿业公司有义务使这些矿山土地稳定和安全,在实际中,矿业公司仅实施简单的围栏管护和监测以确保没有侵蚀和污染),过去十年只有不到10%的关注和维持状态矿山被修复了。资金缺口还限制了修复活动的有效开展,如矿山企业不断的人员流动和人才流失,使得修复经验和技术实践不能长期持续下去;资金匮乏减少了对矿山生态修复科技研发、长期监测的投入,使得矿山生态修复缺乏科学支撑,也丧失了适应性管理的数据基础。而矿产价格重新有竞争优势时,一些地区又对修复区域进行二次采矿,破坏了生态修复成果。目前,昆士兰州和新南威尔士州土地修复保证金分别有53.8亿、18亿澳元,但实际花销可能高达保证金的310倍。今后谁来弥补巨额的矿山生态修复资金缺口,仍然需要妥善解决。

2.2矿山生态修复技术难度大

矿山企业为获取环境许可证,在土地修复规划中承诺较高级别的修复策略,但在实践中,将矿山修复到原状自然生态系统或高价值状态是不现实的,主要原因是矿山生态修复面临的难度较大,这主要体现在基础条件差、扰动因素多两个方面。在基础条件方面,主要的问题包括表土匮乏、土壤压实、土壤贫瘠、地形不稳定、种子库缺乏、有毒物质污染等。在扰动因素方面,包括水力和风力侵蚀、二次采矿、含硫物质自燃、外来生物入侵、干旱、野火、放牧等。这些条件使得矿山生态修复难以达到预期目标。调查表明,澳大利亚博文盆地矿山生态修复场地的坡度、pH、电导率、磷含量、物种组成与原地貌生态系统有极显著的差异,这表明矿山生态修复创建的是一个新型生态系统,而非原状自然生态系统。此外,矿山生态干扰具有时空蔓延性,如果不实施动态修复,将产生生态后果的累积效应。矿山地形改造、污染治理耗时较短,但植物群落、野生动物生境的恢复需要较长时间。因此,矿山生态修复是一项长期连续性工程,在修复过程中,生态系统受到气候变化等因素的干扰,必须对生态系统进行跟踪监测和管护,以便创建一个能够自维持的生态系统。但很多澳大利亚矿山企业仍然将每年的动态修复当作是独立事件来完成,甚至将生态修复尽可能往后推延。此外,修复后的矿山生态系统的演替轨迹和健康状态如何,朝哪个方向演替,是否具备对于旱、野火、放牧等干扰的恢复力,仍然属于有待研究的科学问题。关于矿山生态修复目标是新型生态系统还是原状生态系统、生态修复是采用积极的人工修复还是被动的自然恢复策略仍然处在学术争议之中。

3澳大利亚矿山生态修复的改革进展

3.1加强资金保障和动态监管

为进一步解决资金问题,近几年澳大利亚各州政府开展了矿山土地修复制度的改革。2012年和2013年,西澳大利亚州制定了《采矿修复基金法》和《采矿修复基金法条例》,规定矿权持有人每年缴纳修复责任总值的1%作为采矿修复基金。2017年,新南威尔士州制定了《修复成本计算指南》,并基于定额方法开发了修复成本计算工具。2019年,昆士兰州颁布实施了《矿物与能源资源(财政准备金)法》,该法确定昆士兰州全面实施矿山生态修复保证金征收制度,并规定将保证金利息用于科研和历史遗留矿山的修复。为支撑该法的实施,制定了《环境保护(修复改革)修正条例》,还制定了《矿山土地修复的财政准备方案》、《资源产业残留风险管理》等指导性规范。为加强对动态修复的监管,昆士兰州2016年实施了《矿业活动土地修复要求》,规定矿山企业必须实施动态修复和监测,并由州政府环境授权者(环保部门)及其成立的动态修复顾问委员会评审。尽管实施了公示制度、公众参与制度,但修复时间和策略的确定、动态修复报告、修复费用评估仍然是矿山企业自行完成,缺乏第三方独立人的参与,这就使得矿山企业具有较大的自由量裁权。2019年,昆士兰州进一步实施制度改革,制定了动态修复与关闭计划指南,该指南规定所有矿山必须提交动态修复与关闭计划的时间表,并实施年审和动态修复证书制度。

3.2完善基本准则与技术体系

在基本准则方面,2019年,澳大利亚生态恢复协会制定了第二版《澳大利亚生态恢复实践的国家标准》,重构了“减少影响修复.生态恢复”三层生态恢复体系,制定了生态恢复六大准则,开发了“恢复轮”五星评价体系。目前,该标准已经被世界恢复生态学会采用,升级为国际标准。具体技术方面,澳大利亚矿山生态修复规范体系的核心是综合意义上的土地修复(land rehabilitation),目前,各州制定的指导性规范给出的指标和标准值仍然不明确,这使得土地修复的成功性评价依靠矿山企业和政府之间谈判来解决,而不是依靠设定的指标和标准值。法律、技术指南和手册中较多地提供了目标、策略和范例,但没有提供详细的矿山生态修复技术及实施方法,这就使得各个矿山企业编制土地修复规划的详细程度、技术水平、可行性有较大差异。还缺乏对特定矿山生态问题(如开采沉陷、废水排放、含水层破坏、历史废弃矿山修复)和生态修复具体技术(动植物群恢复、种子库选择、动态修复监管、土地利用规划)的指导性性规范,这直接影响了矿山生态修复工作的成效。例如,一些矿山选取就近容易获得、便宜的种子来开展快速土地修复工作,但这些种子常常不能发育成自维持的植物群落。为解决这些问题,澳大利亚生态修复协会目前正在制定《本土种子规范》等专门性标准。此外,尽管澳大利亚废弃矿山越来越多,但还没有矿山生态修复的国家或区域战略规划,这就限制了从全国尺度来考虑气候变化和社会经济等因素来布局采矿后的土地利用和生态修复,一些学者已经对这些问题开展了前沿性研究。

4对新时代中国矿山生态修复的启示

4.1开展全国矿山生态修复标准的系统设计

在矿山生态修复管理体制上,澳大利亚采取的是“从一般原则到具体技术指南”的策略。我国过去30年在开采沉陷控制、土地复垦、地质环境治理和监测、环境监管、环境影响评价、绿色矿山建设等具体技术领域取得了大量的实践经验,形成了大量的具体技术规范,但还缺乏系统性的技术和原则框架。我国应当以矿山生态修复来统筹考虑各项具体技术,结合发达国家经验,构建统一的原则体系、多层次目标体系,形成“一般原则+具体指南”的矿山生态修复法律、政策和规范体系。

4.2在矿山生态修复中引入适应性管理

尽管我国实施了矿山地质环境保护与土地复垦方案编制制度,但该方案的动态执行效果还不理想,未来需要加强动态监管。鉴于矿山生态系统的多变性和复杂性、生态修复的长期性,有必要在矿山生态修复规划、监管、工程实施、成功性评价中引入适应性管理方法。所谓适应性管理,就是对矿山生态系统开展长期观测和研究,不断学习积累经验,适时对生态修复规划、措施、工程、方法、政策予以调整和改进,避免矿山生态修复失败的风险。

4.3加强矿山生态修复理论和技术研究

一方面,很多矿山生态修复的关键技术问题还没有解决,如含水层修复、高质量耕地修复、干旱生态系统恢复技术、自然恢复技术、生物多样性恢复技术。另一方面,一些问题从已修复的矿山生态系统中暴露出来,如生态系统的自维持能力、对干扰的恢复力、二次退化问题。此外,矿山生态修复还面临新型生态系统理论及其适用性、生态修复监管体系、多层次生态修复目标体系、人工与自然恢复策略及其适用性、矿山生态修复与区域社会经济耦合关系、矿山生态系统服务等基础性科学问题。目前,这些问题是国际共性的,也是国际研究热点。解决这些问题,我国需要加强基础理论和技术研究,实现原始创新。

4.4多源渠道构建稳健的矿山生态修复资金保障体系

由于规模大、历史欠账多,我国矿山生态修复面临较大的资金缺口。推进有效的矿山生态修复必须确保稳健的资金保障体系。具体路径包括,进一步强化或制定生态修复预存款、保证金、残留风险金制度,吸引社会投资开展采矿迹地开发,结合新增耕地指标交易、生态补偿、残留矿产资源开发、建设用地指标奖励、行政奖励和考核等制度,将责任驱动型的被动生态修复转变为效益驱动型的主动修复。

总之,我国矿山生态修复应当立足国情,立足我国过去几十年的理论、政策和技术积累,借鉴澳大利亚的经验与教训,开展政策体系和技术体系的整体设计,推进基础理论和应用技术的深度创新,向全球贡献中国方案,为世界矿山生态修复工作提供借鉴。

摘自:《国土资源情报》20202

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澳大利亚矿山生态修复制度及其改革与启示

科技外事处 2020-11-25

澳大利亚矿山生态修复制度及其改革与启示

采矿业是澳大利亚的主导产业,尽管矿业仅占GDP7%,但却贡献了出口额的54%。澳大利亚采矿历史悠久,是世界上较早实施可持续矿业、采矿环境准入、土地复垦保证金、动态监管等制度的国家,在矿山生态修复方面一直领先全球。但由于政策、技术和经济等方面原因,当前澳大利亚矿山生态修复面临一些挑战,正在实施制度改革。我国正在统筹推进国土空间生态修复,开展矿山生态修复相关工作,面临矿山数量多、面积大、种类多、修复难度大、资金缺口大等挑战。新时代矿山生态修复必须顶层设计和实践操作并举,需要借鉴发达国家的经验和教训。为此,本文梳理了澳大利亚矿山生态修复的优良做法,分析其遭遇的挑战和推进的制度改革,为中国系统推进矿山生态修复提供借鉴。

1澳大利亚矿山生态修复的制度体系

1.1立法与指导性规范体系

澳大利亚建立了联邦和州政府两级立法和指导性规范的制度体系。在联邦政府立法方面,1974年和1999年联邦政府制定了《环境保护法》和《环境和生物多样性保护法》,规定了环境与生物多样性保护、采矿环境影响评价报告、履行环境赔偿和生态修复责任等制度。在联邦层级的指导性规范方面,《生态可持续发展的国家战略(1992)》确定了“污染者付费”的原则,《矿山关闭战略框架(2002)》规定了矿山生态修复责任及原则,澳大利亚矿产委员会制定的《持久价值——澳大利亚的矿业可持续发展框架》确定了矿山生态修复的基本原则,澳大利亚产业、创新和科学部制定的《矿业可持续发展的最佳实践》系列指导性文件提供了采矿活动中的最佳技术实践,澳大利亚生态恢复协会制定的《澳大利亚生态恢复实践的国家标准》确定了生态恢复的基本方法和原则。在各州政府立法方面,在矿业法方面分别制定了《矿业法》、《矿产资源法》或《矿产资源(可持续发展)法》,在环境方面制定了《环境保护法》、《环境规划与评价法》、《环境影响评估法》或《环境管理与污染防治法》。在各州政府制定的指导性规范方面,昆士兰州制定了《矿业活动土地修复要求(2016)》;西澳大利亚州制定了《采矿修复基金法(2012)》和《矿山关闭规划准备指南(2012)》。澳大利亚各州政府制定的矿山生态修复相关法规和指南虽然略有差异,但基本涵盖了土地修复、矿山关闭、水与污染物管理等内容。

1.2最佳技术实践示范体系

澳大利亚践行可持续矿业原则,形成了可持续矿业的最佳技术实践。澳大利亚各州普遍实施了采矿环境准入、土地修复保证金、土地修复残留风险金、动态监管、全生命周期管理制度,即必须在矿山勘探开采之前开展环境影响评价、编制矿山土地修复规划、提交保证金,在矿山开采过程中开展动态修复,提交动态修复报告,实施采矿用地动态退出制度,并在采矿全生命周期开展土地修复质量监测与成功性评价、环境管理和风险评价。澳大利亚矿山生态修复重视公众参与,州政府及其环境授权者、土地所有者、社区、地方政府、专家等利益相关者共同参与确定采矿后土地用途、环境影响评估、土地修复方案公示、土地修复的监督和验收。澳大利亚践行国际采矿与金属协会在2003年提出的采掘业可持续发展准则,构建了安全、无污染、地形稳定和可持续土地利用的四大矿山土地修复目标,形成了要求从低到高的六个层级的矿山土地修复策略,分别是将土地遗留为不可用和环境损坏的状态、开发低价值的土地利用、恢复先前土地利用、开发高价值土地利用、恢复自然生态系统、避免干扰。经过近30年的积累,形成了矿业可持续最佳实践指南,包括生物多样性管理、评估表现的监测与稽核、矿山关闭、矿山修复、风险管理、尾矿管理、水管理等17项可持续矿业最佳实践的操作手册。

2澳大利亚矿山生态修复的现今挑战

尽管澳大利亚具有世界领先的矿山生态修复制度设计和最佳实践,但仍然面临不少挑战。、澳大利亚已经累积了5万多座废弃矿山没有实施生态修复,昆士兰州和新南威尔士州的矿山土地修复率仅为35%20%,并且在持续降低。采矿留下了巨大的地球伤疤和巨额修复资金需求,这引起了公众和环保人士的广泛关注和担忧。

2.1矿山生态修复资金缺口大

2013年起,受中国经济放缓和世界经济危机影响,澳大利亚结束了十年矿业繁荣期,加上资金需求大,出现了矿山生态修复责任逃避的现象。主要方式包括:其一,低价转售矿山再进入破产程序,如2013年力拓集团将Blair Athol煤矿以1澳元价格转卖给一个小公司,尽管该矿有8400万澳元的修复保证金,但实际上的矿山土地修复资金需求远大于现有的保证金;其二,以矿产品价格低等理由提早关闭矿山,在澳大利亚19812009年间1000个关闭的矿山中有75%属于提早关闭;其三,谋求矿山服务年限的延长,尽可能推迟生态修复责任;其四,将矿山置于关注和维持状态(care and maintenance,指矿山不再运行但是未来还可能发展,矿业公司有义务使这些矿山土地稳定和安全,在实际中,矿业公司仅实施简单的围栏管护和监测以确保没有侵蚀和污染),过去十年只有不到10%的关注和维持状态矿山被修复了。资金缺口还限制了修复活动的有效开展,如矿山企业不断的人员流动和人才流失,使得修复经验和技术实践不能长期持续下去;资金匮乏减少了对矿山生态修复科技研发、长期监测的投入,使得矿山生态修复缺乏科学支撑,也丧失了适应性管理的数据基础。而矿产价格重新有竞争优势时,一些地区又对修复区域进行二次采矿,破坏了生态修复成果。目前,昆士兰州和新南威尔士州土地修复保证金分别有53.8亿、18亿澳元,但实际花销可能高达保证金的310倍。今后谁来弥补巨额的矿山生态修复资金缺口,仍然需要妥善解决。

2.2矿山生态修复技术难度大

矿山企业为获取环境许可证,在土地修复规划中承诺较高级别的修复策略,但在实践中,将矿山修复到原状自然生态系统或高价值状态是不现实的,主要原因是矿山生态修复面临的难度较大,这主要体现在基础条件差、扰动因素多两个方面。在基础条件方面,主要的问题包括表土匮乏、土壤压实、土壤贫瘠、地形不稳定、种子库缺乏、有毒物质污染等。在扰动因素方面,包括水力和风力侵蚀、二次采矿、含硫物质自燃、外来生物入侵、干旱、野火、放牧等。这些条件使得矿山生态修复难以达到预期目标。调查表明,澳大利亚博文盆地矿山生态修复场地的坡度、pH、电导率、磷含量、物种组成与原地貌生态系统有极显著的差异,这表明矿山生态修复创建的是一个新型生态系统,而非原状自然生态系统。此外,矿山生态干扰具有时空蔓延性,如果不实施动态修复,将产生生态后果的累积效应。矿山地形改造、污染治理耗时较短,但植物群落、野生动物生境的恢复需要较长时间。因此,矿山生态修复是一项长期连续性工程,在修复过程中,生态系统受到气候变化等因素的干扰,必须对生态系统进行跟踪监测和管护,以便创建一个能够自维持的生态系统。但很多澳大利亚矿山企业仍然将每年的动态修复当作是独立事件来完成,甚至将生态修复尽可能往后推延。此外,修复后的矿山生态系统的演替轨迹和健康状态如何,朝哪个方向演替,是否具备对于旱、野火、放牧等干扰的恢复力,仍然属于有待研究的科学问题。关于矿山生态修复目标是新型生态系统还是原状生态系统、生态修复是采用积极的人工修复还是被动的自然恢复策略仍然处在学术争议之中。

3澳大利亚矿山生态修复的改革进展

3.1加强资金保障和动态监管

为进一步解决资金问题,近几年澳大利亚各州政府开展了矿山土地修复制度的改革。2012年和2013年,西澳大利亚州制定了《采矿修复基金法》和《采矿修复基金法条例》,规定矿权持有人每年缴纳修复责任总值的1%作为采矿修复基金。2017年,新南威尔士州制定了《修复成本计算指南》,并基于定额方法开发了修复成本计算工具。2019年,昆士兰州颁布实施了《矿物与能源资源(财政准备金)法》,该法确定昆士兰州全面实施矿山生态修复保证金征收制度,并规定将保证金利息用于科研和历史遗留矿山的修复。为支撑该法的实施,制定了《环境保护(修复改革)修正条例》,还制定了《矿山土地修复的财政准备方案》、《资源产业残留风险管理》等指导性规范。为加强对动态修复的监管,昆士兰州2016年实施了《矿业活动土地修复要求》,规定矿山企业必须实施动态修复和监测,并由州政府环境授权者(环保部门)及其成立的动态修复顾问委员会评审。尽管实施了公示制度、公众参与制度,但修复时间和策略的确定、动态修复报告、修复费用评估仍然是矿山企业自行完成,缺乏第三方独立人的参与,这就使得矿山企业具有较大的自由量裁权。2019年,昆士兰州进一步实施制度改革,制定了动态修复与关闭计划指南,该指南规定所有矿山必须提交动态修复与关闭计划的时间表,并实施年审和动态修复证书制度。

3.2完善基本准则与技术体系

在基本准则方面,2019年,澳大利亚生态恢复协会制定了第二版《澳大利亚生态恢复实践的国家标准》,重构了“减少影响修复.生态恢复”三层生态恢复体系,制定了生态恢复六大准则,开发了“恢复轮”五星评价体系。目前,该标准已经被世界恢复生态学会采用,升级为国际标准。具体技术方面,澳大利亚矿山生态修复规范体系的核心是综合意义上的土地修复(land rehabilitation),目前,各州制定的指导性规范给出的指标和标准值仍然不明确,这使得土地修复的成功性评价依靠矿山企业和政府之间谈判来解决,而不是依靠设定的指标和标准值。法律、技术指南和手册中较多地提供了目标、策略和范例,但没有提供详细的矿山生态修复技术及实施方法,这就使得各个矿山企业编制土地修复规划的详细程度、技术水平、可行性有较大差异。还缺乏对特定矿山生态问题(如开采沉陷、废水排放、含水层破坏、历史废弃矿山修复)和生态修复具体技术(动植物群恢复、种子库选择、动态修复监管、土地利用规划)的指导性性规范,这直接影响了矿山生态修复工作的成效。例如,一些矿山选取就近容易获得、便宜的种子来开展快速土地修复工作,但这些种子常常不能发育成自维持的植物群落。为解决这些问题,澳大利亚生态修复协会目前正在制定《本土种子规范》等专门性标准。此外,尽管澳大利亚废弃矿山越来越多,但还没有矿山生态修复的国家或区域战略规划,这就限制了从全国尺度来考虑气候变化和社会经济等因素来布局采矿后的土地利用和生态修复,一些学者已经对这些问题开展了前沿性研究。

4对新时代中国矿山生态修复的启示

4.1开展全国矿山生态修复标准的系统设计

在矿山生态修复管理体制上,澳大利亚采取的是“从一般原则到具体技术指南”的策略。我国过去30年在开采沉陷控制、土地复垦、地质环境治理和监测、环境监管、环境影响评价、绿色矿山建设等具体技术领域取得了大量的实践经验,形成了大量的具体技术规范,但还缺乏系统性的技术和原则框架。我国应当以矿山生态修复来统筹考虑各项具体技术,结合发达国家经验,构建统一的原则体系、多层次目标体系,形成“一般原则+具体指南”的矿山生态修复法律、政策和规范体系。

4.2在矿山生态修复中引入适应性管理

尽管我国实施了矿山地质环境保护与土地复垦方案编制制度,但该方案的动态执行效果还不理想,未来需要加强动态监管。鉴于矿山生态系统的多变性和复杂性、生态修复的长期性,有必要在矿山生态修复规划、监管、工程实施、成功性评价中引入适应性管理方法。所谓适应性管理,就是对矿山生态系统开展长期观测和研究,不断学习积累经验,适时对生态修复规划、措施、工程、方法、政策予以调整和改进,避免矿山生态修复失败的风险。

4.3加强矿山生态修复理论和技术研究

一方面,很多矿山生态修复的关键技术问题还没有解决,如含水层修复、高质量耕地修复、干旱生态系统恢复技术、自然恢复技术、生物多样性恢复技术。另一方面,一些问题从已修复的矿山生态系统中暴露出来,如生态系统的自维持能力、对干扰的恢复力、二次退化问题。此外,矿山生态修复还面临新型生态系统理论及其适用性、生态修复监管体系、多层次生态修复目标体系、人工与自然恢复策略及其适用性、矿山生态修复与区域社会经济耦合关系、矿山生态系统服务等基础性科学问题。目前,这些问题是国际共性的,也是国际研究热点。解决这些问题,我国需要加强基础理论和技术研究,实现原始创新。

4.4多源渠道构建稳健的矿山生态修复资金保障体系

由于规模大、历史欠账多,我国矿山生态修复面临较大的资金缺口。推进有效的矿山生态修复必须确保稳健的资金保障体系。具体路径包括,进一步强化或制定生态修复预存款、保证金、残留风险金制度,吸引社会投资开展采矿迹地开发,结合新增耕地指标交易、生态补偿、残留矿产资源开发、建设用地指标奖励、行政奖励和考核等制度,将责任驱动型的被动生态修复转变为效益驱动型的主动修复。

总之,我国矿山生态修复应当立足国情,立足我国过去几十年的理论、政策和技术积累,借鉴澳大利亚的经验与教训,开展政策体系和技术体系的整体设计,推进基础理论和应用技术的深度创新,向全球贡献中国方案,为世界矿山生态修复工作提供借鉴。

摘自:《国土资源情报》20202