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自然资源资产研究态势及其分析

时间:2019-08-09 信息来源:科技外事处

                     自然资源资产研究态势及其分析

1 引  言

   自然资源资产作为习近平总书记“绿水青山就是金山银山”重要诊断的体现,对中国推进生态文明建设和绿色发展的意义重大。自然资源资产的提出,是重新审视自然要素对经济发展作用的结果,将其纳入国家资产体系,以此来度量地球生命力,能够反映资源本底,体现资源环境变化,为人类活动对资源环境的正负效应提供判断依据和比较标准,推动“绿水青山”转化为“金山银山”,进而推动绿色发展和生态文明建设。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》、十九大报告等,都对自然资源资产进行了诸多论述,自然资源资产迅速成为了社会各界关注和研究的热点。自然资源资产在中国从2013年正式提出到广泛研究时间不长,关于自然资源资产的许多理论问题、甚至认识分歧还有待于厘清,为此很有必要进行文献的综述与与比较分析。从自然资源资产的概念入手,系统总结和梳理自然资源资产研究进展,提出主要建议,探讨研究趋势,为完善自然资源资产的研究体系和加强自然资源资产的监管和经营提供参考。

2 基于国内自然资源资产研究文献的统计分析

2.1 样本选取与统计方法

   在中国知网期刊数据库,以自然资源资产为主题关键词进行精确检索,1992年至2017年合计发文1509篇。期刊发文量以2013年分界点,2013年之前的年度文献量很少,年文章篇数均在20篇以下,2013年以后,自然资源资产的研究呈线性增长态势,年均发文量超过100篇,并以几何倍数增长。在中国知网报纸数据库,以自然资源资产为主题关键词进行精确检索,2000年以来累计发文1260篇,20002012年,间断个位数零星发文,2013年均发文量激增,且呈线性增长。为深入分析文献具体研究内容,将样本锁定为发表在20142017年核心期刊文献和国家级重要报纸文献,剔除明显不相关和重复数据,筛选出期刊样本文献148篇和报纸文献107篇,然后从文献发表时间分布、学科类型、期刊类型、研究方法和研究内容等方面进行分类统计。

2.2 文献学科类型、来源分布

   自然资源资产核心期刊文献来自于经济管理类的社会科学学科期刊居多,占期刊样本总数的71.6%,来源前三位期刊分别是会计之友、审计研究、财会通讯,其次是自然科学学科,占期刊样本总数的25.7%,来源前三位期刊分别是资源科学、生态经济、林业资源管理。报纸文献来源于中国审计报最多,占报纸样本总数的32.7%,经济管理类的报纸来源占首位,占报纸样本总数的43.0%。可以看出,自然资源资产论文以经管类的社会科学学科研究为主。

2.3 核心期刊发表的文献涉及的研究方法

   20142017年自然资源资产核心期刊论文大多采用规范研究,占期刊样本总数的85.8%,实证研究、结合案例与自身实践的研究逐年增加,模型构建和综述类的研究也开始出现。随着自然资源资产实践工作的深入,可以预计理论与实践相结合的研究将会进一步增加,研究方法也将更加多样,实证研究将会更为丰富。

2.4 文献主题分类

   自然资源资产核心期刊论文(20142017年)的研究主题以自然资源资产负债表最多,占期刊样本总数的50.7%,其次是以离任审计为主的自然资源资产审计,占期刊样本总数的29.1%,接下来是自然资产核算、自然资产产权、自然资源资产管理,内容交叉体现在自然资源核算与负债表、自然资源资产产权与负债表、自然资源负债表与离任审计、负债表与绿色金融等,其他个别涉及自然资源资产收益、分类自然资源资产、生态绩效、生态补偿、用途管制及生态文明等。中国国家级重要报纸文献(20142017年)以自然资源资产离任审计为主题的最多,占报纸样本总数的36.5%,其次是以自然资源资产负债表为主题的文献,占报纸样本总数的22.4%,接下来是自然资源资产管理、自然资源资产有偿使用等,关于自然资源资产核算与负债表的内容交叉文献5篇,其他个别涉及自然资源资产概念、生态建设、生态文明、自然资源资产评估等。

   按分主题汇总,自然资源资产负债表、自然资源资产离任审计、自然资源资产核算、自然资源产权、自然资源资产管理是自然资源资产期刊文献的主要关注点,自然资源资产离任审计、自然资产负债表、自然资源资产管理(监管)是自然资源资产报纸文献的主要关注点,可以看出报纸文献比期刊文献更加追踪政策热点,考虑到文献综述归纳整理和比较分析的需要,以下分析将主要围绕自然资源资产概念、自然资源资产负债表、自然资源资产管理和自然资源离任审计等主要关注点展开,文献分析不局限于期刊和报纸文献。

3 自然资源资产概念国内外比较

   中国学者关于自然资源资产的表述主要有自然资产、自然资源资产、生态资产等,政策文件中经常提到的是自然资源资产。自然资源资产的概念尚未达成共识,分歧源于自然资源资产与自然资源的区别。主要分为三种观点,一种认为自然资源资产是自然资源的一部分;一种认为自然资源资产等同于自然资源;还有观点扩展了自然资源资产的外延,将人类花费在生态环境建设方面形成的资产也视为自然资源资产。

   大多数学者侧重从统计的视角来确认自然资源资产,强调自然资源资产的所有权归属,而经济学背景的学者则侧重从资产管理的视角来看待自然资源资产,强调自然资源资产的获益性或增值性。

   国外与自然资源资产类似的表述,主要有自然财富、自然资产、自然资本等,最常见的是自然资本。经济学家很早就把自然资源当作有价资本来看待,因为它们为人类提供了大量有价值的服务,这可以追溯到17世纪的威廉.配第的著名的诊断“土地为财富之母,劳动为财富之父”。在全世界倡导可持续发展的背景下,环境经济学家Pearce最早提出自然资本一词,体现了人们对自然资源稀缺性及人类可持续发展的重视。FreemanDaly认为自然资本包括自然资源以及为人类生命起到支持作用的生态环境,均是有价值的资产。Paul Hawken等在《自然资本论一关于下一次工业革命》中,提出了自然资本的4项基本策略:资源基本生产率、仿生学、服务和流通经济、向自然资本投资,更是引起了专家和学者的广泛关注。与中国学者围绕自然资源和自然资源资产的争论不同,有国外学者对自然资本的提出产生质疑,认为自然资本不能充分描述生态系统的动态特征,它的测度在实际操作中极其困难,因而这种提法是无意义的,人类活动作用于资本将会使其增值,这是资本的重要特征,而环境作为自然资本则不具备这一特征。虽然对自然资源是否是资本有疑义,但这个概念仍然得到了广泛的认同和应用:一是认为自然资本不仅包括自然资源,还包括生态环境要素;二是自然资本具有价值,这种价值是生存、生产和生活必须;三是将自然资本对人类福祉的贡献纳入现有经济核算体系,对生态系统服务功能进行经济计量。

   不论是国际上的自然资本还是中国的自然资源资产,都是一脉相承,自然资源资产反映了自然资源稀缺性,为复杂的自然资源系统存量、质量和变动提供了统一的测度标志,为自然资源纳入国家资产以便真实衡量一国财富提供链接,为可持续发展提供评价依据。自然资源资产与自然资源没有本质区别,广义的自然资源资产就是自然资源,自然资源资本是自然资源的货币来计量收支的自然资源,自然资源是自然资源资产的物质形态,既包括传统投入经济活动的自然资源部分,如矿藏、森林、草原等,也包括作为生态系统和聚居环境的环境资源,如空气、水体、湿地等。自然资源资产除具有自然资产的属性,还要体现资产的属性,如权益性、财产性、保值增值等。狭义的自然资源资产是指目前所能认定和计量的自然资源,对自然资源资产的认定、评估和监管是一个长期的、系统的、动态的过程,目前受到产权界定、评估方法、认定成本等方面的局限,所能认定和计量的自然资源资产范围有限。

4 自然资源资产负债表

   自然资源资产负债表的内涵尚未形成统一认识,界定的视角不同。谷树忠等基于功能视角,认为自然资源资产负债表是反映一个国家或地区在一定时期内的自然资源资产的增加或减少及其平衡关系的分析表格。胡文龙等从方法视角,以国民账户体系为基础,认为自然资源资产负债表是采用国家资产负债表的编制方法与技术,综合反映一定时间内编制主体的自然资源资产存量的变化。盛明泉等基于权益主体视角,提出自然资源资产负债表是反映权益主体所拥有的全部自然资源数量、质量和价值量的报表。自然资源资产负债表中的自然资源资产也看法不一,耿建新等认为自然资源资产负债表应当将全部自然资源(无论其在现阶段是否具有经济价值)纳入核算范畴,而刘明辉等则认为自然资源资产应具有稀缺、有用、产权明晰这三个特征。

   自然资源资产负债表是中国的一项创新制度,摸清自然资源资产的基础性工作刚刚开展,目前研究集中于自然资源资产负债表的编制实务,涉及自然资源负债表的功能、方法、框架、数据库建设、模式等方面。自然资源资产负债表的功能主要体现在两个方面:一是在于掌握自然资源资产的存量及其变动情况,以便评估生态环境质量;二是体现各经济主体对自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复和增值活动情况,以便离任审计。目前自然资源资产负债表编制还不成熟,自然资源资产负债表的功能还很局限,随着自然资源资产负债表的完善和应用的深化,其功能将会不断扩展,包括提供信息基础、监测预警和决策支持、政策调整等。自然资源资产负债表的编制方法主要有两种,一种是会计学中的恒等式满足“自然资源资产-自然资源负债=自然资源净资产”,依据国家资产负债表中的会计学平衡原理。另一种是SEEA2012的平衡式,满足SEEA2012“资产来源=资产使用”,目前出台的《自然资产负债表试点方案》中主要依据的是平衡式,期初存量+本期增加量-本期减少量=期末存量,反映的是主要自然资源实物存量及变动情况,体现了先从实物方面和区域小范围的计量开始尝试,然后逐步拓展到统一价值计量和国家层面的资产负债表编制思路。核算内容遵循保护优先原则,先行核算具有重要生态功能的自然资源,主要包括土地资源、林木资源和水资源。编制路径遵循实物核算与综合核算的原则。自然资源资产负债表编制还在试点探索中,尚未有统一的、全面的自然资源资产负债表编制框架。自然资源资产负债表的数据库建设结合湖州案例,对已有科学数据集进行整合、指标综合、集成及质量诊断,提出了时空数据库设计方案。自然资源资产负债编制模式有承德模式,安吉模式等。

   下一步应加强自然资源资产负债表的实证,深入剖析自然资源、环境与社会经济发展之间的关系和实质,回答自然资源资产负债表怎么用,如何用和用在哪里的问题。

5 自然资源资产管理

   自然资源资产管理尚未没有统一界定,一些资源、环境背景的学者没有将自然资源管理与自然资源资产管理明确区分,只是在其作为资产管理时体现资产属性,认为自然资源资产管理是自然资源管理部门作产权代理人所开展的制定政策、确定价格、确定经营代理人、收取资源收益等活动。而经济学上的资产管理指资产被投资于资本市场的实际过程,主要是自然资源资产货币化、证券化管理。目前资产管理研究主要集中在自然资源资产产权、自然资源资产管理和管理模式等方面。

   自然资源资产产权的界定,按照研究或管理的需要,有二分法,包括所有权和用益物权;三分法,包括所有权、使用权和管理权等;多分法、包括自然资源资产所有、占有、处分、受益权利的总和。与国外很多国家逐步建立了以土地私有为核心的自然资源产权制度体系不同的是,中国的自然资源以公有制为核心,自然资源资产的国家所有权是产权研究的重点,要妥善处理好国家所有者与管理者的关系。中国自然资源资产产权制度存在产权体系不协调、发展不平衡、权利边界不清晰、权责不明确、主体地位不平等、利益机制不完善等问题。自然资源资产产权的法律关系非常复杂,应强调法律对自然资源资产产权保障重要性。

   从即将设立的国有自然资源资产管理和自然生态监管机构来看,自然资源资产统一化管理是现实趋势。自然资源资产管理应在实行分类管理的基础上,根据不同门类自然资源之间的系统性、关联性和综合管理的趋势,强化集中统一管理。自然资源资产管理应采取市场化的管理机制,其经营方式可以分为直接出售、入股、抵押和作为生态要素直接从事经营等,自然资源模式按照经营权与所有权、作用权的组合关系类型分为经营权与所有权一体的经营模式、经营权与所有权分离的经营模式。

   自然资源资产权能体系和创新、自然资源资产变动的影响机理、自然资源资产管理决策、自然资源资产估值、自然资源资产的投融资、自然资源资产的收益分配机制等问题都尚未得到很好解答,亟待开展相关研究。

6 自然资源资产离任审计

   自然资源资产的审计主体,学界有单一主体和多主体之说。单一主体是国家审计机关。多主体包括国家审计部门和国家资源管理部门两个方面的人员。审计对象是领导干部任期内所辖区域的自然资源资产使用及开发保护情况。审计目标,主要有责任观和治理优化观,对应短期目标和长期目标。

   自然资源资产审计理论上应有三种模式,一种是审核自然资源资产变动情况,依据自然资源负债表对自然资源资产变化的记录进行审计;一种是合规绩效审计,即对各级党委政府及主要领导在自然资源资产保值增值方面的主观努力进行审计;还有一种是综合审计模式,即前两种结合,既要对自然资源资产变动进行审计,又要进行合规绩效审计。第一种模式目前基础数据不足,而第二种模式又主观性太强,学者对审计模式的现实可行性提出了建议。李越冬等认为应先行开展针对土地、森林等重点资源的审计,审计其开发、使用、保护、交易和管理活动中的合规性和有效性,而不是等自然资源资产负债表编制完成再开展审计。张宏亮等、侯杰则针对现实情况,提出了用关键指标替代基础数据不足缺陷进行审计的方法 。从中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》提出了五项内容来看,基本上是对领导干部与自然资源资产相关工作的审计,而不是对工作实际成效即自然资源资产本身变化情况的审计。

   审计调查的基础是自然资源资产变动包括数量和质量变动情况的监测,与自然资源资产负债表紧密相关,中国自然资源资产的基础数据在真实性、系统性、准确性、可靠性、权威性和及时性等方面,存在较大差距,而审计的责任认定,还涉及产权问题和工作规范。在基础还很不完善的条件下,快速推进自然资源资产负债表和自然资源离任审计,本身就是问题多多,使用目前的自然资源资产离任审计研究尚不能满足理论指导实践的需要。应在完善自然资产数据统计制度、加强自然资源资产数据库建设及推进信息共享机制的基础上,开展自然资源资产离任审计的实证研究,减少实践试错的风险。

7 结论与建议

7.1 结 论

   综合分析所有相关文献可知,一方面自然资源资产的研究数量激增,以围绕现有政策文件展开研究为主,尤其在自然资源资产负债表、自然资源资产管理、自然资源资产离任审计方面,问题探讨内容丰富,多学科学者参与研究;另一方面,研究方法仍然较单一,以规范性研究为主,限于数据的可获得性和实际执行情况,实证研究刚刚起步。研究深度有待提高,多是问题的简单罗列,很少针对一个科学问题进行深入研究。研究系统性不足,研究的关注点主要追踪政策文件,尚未系统分析中国自然资源资产的研究需要,尚未构建自然资源资产的研究框架,对政策制定和实践决策的支持不够。研究系统性不足也导致了研究的关联性、层次较差,交叉研究的文献较少,应用层面深层次后的基础性问题尚待解决。跨学科研究丰度不够,以经济管理类研究为主,尤其以审计和会计学为主,相对于涉及经济学、会计学、统计学、管理学、资源学、环境学、生态学等多个学科门类的自然资源资产研究,显然应进一步拓展研究视角。

7.2 建 议

   考虑指导实践的需要,结合研究的系统性和层次性,应构建自然资源资产的研究框架,进一步深化自然资源资产的研究深度,可围绕以下几个基础问题进行重点研究:

   自然资源资产的产权。自然资源资产产权,是自然资源资产中最为基础、最为敏感的问题,也是最为棘手、最为困难的问题,关系到权益的保障和责任的认定,与人民利益紧密相关,也涉及到自然资源资产负债表数据的准确性,还与自然资源资产的价值实现紧密相连。

   关键自然资源资产的识别。关键自然资产就是指不能被人造资本所替代的具有重要环境功能的自然资源,应对这些关键自然资源资产进行优先、重点和有效保护。关键自然资源资产与区域绿色发展的路径选择紧密相关。受到内在数量、质量的影响,应从生态、经济、政治、社会和文化等方面进行综合考虑,关键性标准的设定是一个根本问题,它的可操作性决定了数据的可获得性。

   自然资源资产核算及估值。价值量是自然资源资产核算的难点,也是自然资源资产负债表编制的难点。自然资源资产估值是自然资源资产融资的依据。理论中,自然资源资产价值化方法百花齐放,很难形成一个显著优于其他的方法体系,但实践中,考虑到数据可获得性和可比较性,我们更需要一种能够相对科学、具有可操作性、统一的反映自然资源资产价值量的标准和方法。

   自然资源资产变动的影响机理。理解自然资源资产发生显著改变的前提是理解导致环境、社会和生态退化与人类行为干预的性质。生态系统与人类社会的关系复杂,除了记录自然资源资产实物量和价值量,还应获取其动态变化,尤其是对生态的影响以及经济发展和人类行为改变引起的变化。

   随着研究和实践的深入,还应拓展自然资源资产研究的广度,包括自然资源资产的价值实现、国有自然资源资产的监管、自然资源资产政策工具设计和应用、自然资源资产大数据及应用等问题。

                                         摘自《资源科学》2018年第40卷第6